II SA/Kr 528/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Akademii [...] im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala U Z A S A D N I E N I E N I E Prezydent Miasta K. decyzją z 29 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §§1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu wniosku W. M. i W. P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr "1", "2", "3" obr. [...], budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową , przyłączy wody i c.o. na działkach nr "1", "2" i "3" obr. [...] oraz nr "4’, "5" obr. [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na dz. nr "1", "2", "6", obr. [...] - przy ul. [...] w K.". Do decyzji dołączono załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek inwestorów w sprawie wpłynął 30.01.2009r. i został skorygowany 17.08.2009 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowanie uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 15 lipca 2009r. w zakresie komunikacji, opinię Biura Infrastruktury Miasta z 10 lipca 2009 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 28 lipca 2009 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z 16 lipca 2009r. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. Nadto, na podstawie, art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 73 i 74 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150), organ wystąpił o zaopiniowanie w/w inwestycji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Z uwagi na fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska w sprawie, uznano, iż z uwagi na charakter wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie kolidujący z celami ochrony Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, zapisanymi w § 2 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z 17 października 2006 roku w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 654, poz. 3996) odstąpił od wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Ustalono, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Odwołanie od decyzji złożyła Akademia [...] w K. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i wydanie decyzji przez organ II instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 20 stycznia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 11, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27. 03. 003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami, które musza skutkować jej uchyleniem, a zarzuty odwołania są częściowo uzasadnione. Kolegium podniosło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisami. Organ I instancji prawidłowo ocenił, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stanowi dopełnienie funkcjonalne zabudowy mieszkaniowej, istniejącej w analizowanym obszarze. Jak wskazano w ustalonych warunkach zabudowy w ramach inwestycji przewidziano ok. 200 miejsc postojowych łącznie, natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z 9. 11. 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213 poz. 1397) nie wymienia wśród rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko budowy miejsc parkingowych związanych z budową budynku usługowego, stąd nie zachodzi w badanej sprawie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Planowana inwestycja nie została też zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 56 cyt. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Kolegium nie podzieliło także zarzutu braku dostępu do drogi publicznej. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz dokumentacji sprawy wynika bowiem, iż teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...], jednak zarządca ulicy nie dopuścił obsługi komunikacyjnej bezpośrednio od tej ulicy, lecz poprzez drogi wewnętrzne - ul. [...]. Zgodnie z opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 15 lipca 2009r., w zaskarżonej decyzji ujęto w Załączniku nr 1 pkt II 5 c i d warunki wynikające z tej opinii w odniesieniu do pasa drogowego ul. [...], wskazując, iż dostęp do drogi publicznej ul. [...] umożliwią drogi wewnętrzne, t.j. ul. [...] (przebiegająca po terenie części działek nr "7’, "8’, "9’ obr. [...]) oraz ul. [...] (przebiegająca po terenie części działek nr "6", "9", "2", "10" obr. j.w.), co do których inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania ich terenem na cele obsługi komunikacyjnej. W decyzji zawarto też inne warunki w zakresie komunikacji zgodnie z ww. opinią zarządcy drogi. Uwzględniając, iż opisane powyżej drogi wewnętrzne zapewniają dostęp do drogi publicznej - ul. [...], przyjąć należy, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej. Organ wskazał na rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy pod pojęciem dostęp do drogi publicznej w sytuacji dostępu pośredniego poprzez drogę wewnętrzną należy rozumieć dostęp prawny czy faktyczny, wskazując, że stanowisko wskazujące na konieczność wykazania się tytułem prawnym do drogi wewnętrznej jest sprzeczne z wykładnią literalną, jak i celowościową obowiązujących przepisów. Działki ewidencyjne, na których urządzone są drogi wewnętrzne - ul. [...] i ul. [...], kwalifikują się jako drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, gdyż w odpisie mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy oznaczone są symbolem "dr". Zgodnie z przepisem § 68 ust. 3 pkt 11 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. - w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), symbolem "dr" oznaczone są grunty o przeznaczeniu drogowym. Istnienie drogi wewnętrznej uprawnia wnioskodawcę do wskazania jej jako zapewniającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Inwestor uprawniony jest do swobodnego korzystania w tej drogi w zakresie adekwatnym do jego potrzeb, po ustaleniu zasad korzystania z tej drogi z osobami, którym przysługuje do niej tytuł prawny. Co istotniejsze, działki te obejmujące ul. [...] i ul. [...], stanowią własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w K. i pozostają w zarządzie ZIKiT w K. - w świetle ustawy - o samorządzie gminnym - z założenia przeznaczona jest do korzystania przez mieszkańców gminy i inne osoby (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy - o samorządzie gminnym). Kolegium podzieliło zarzut, co do braku określenia w zaskarżonej decyzji linii nowej zabudowy. Organ I instancji w ogóle odstąpił od wyznaczenia linii nowej zabudowy, podając w załączniku nr 1 do decyzji, iż wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 41 m od krawędzi jezdni ul. [...] jako przedłużenie usytuowania domu studenckiego "[...]" na działce nr "11" - stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia - zamiast określenia tej linii w sposób wymagany przepisami. Z treści zaskarżonej decyzji, jak i z omawianej analizy wynika, że w obszarze analizowanym brak wykształconych linii zabudowy. Zabudowa lokalizowana jest luźno na znacznych rozmiarów działkach, brak zabudowy pierzejowej (za wyjątkiem fragmentu w południowo wschodniej części obszaru). Charakterystyczną cechą jest lokowanie budynków z zachowaniem dużego dystansu od ulicy. W wynikach przeprowadzonej analizy podano, że biegnąca w kierunku południowym ul. Piastowska stanowi otwarcie widokowe w kierunku [...] i [...] - i mając na uwadze walory krajobrazowe i konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, linię nowej zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie usytuowania budynku na działce nr "11" po północnej stronie terenu inwestycji (dom studencki "[...]") względem krawędzi jezdni ul. [...] (ok. 41 m). Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić wskazania analizy w tym zakresie i ustalić linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, we wskazany w rozporządzeniu sposób. Podobnie nieprawidłowo dokonano ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej podając jedynie, w ślad za wnioskami analizy, iż "z uwagi na występowanie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku zabudowy o szerokości większej niż szerokość terenu inwestycji (bud. nr [...]) można odstąpić od wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jej wielkość wynikająca z przepisów techniczno budowlanych nie przekroczy charakterystycznych wielkości w obszarze". Nie jest też prawidłowe odwołanie się w tym miejscu zaskarżonej decyzji do warunków technicznych, jakie obowiązywać będą w okresie sporządzania projektu budowlanego. Odejście od wskazania konkretnego parametru pozostaje nieuzuasadnione w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia. Sama analiza pozostaje też nieprecyzyjna, gdyż nie podaje na jakiej działce znajduje się budynek nr [...] i zawiera stwierdzenia, iż szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, podając wielkości 37m /dla budynków wysokich XVI kondygnacyjnych/, od 50 do 100 m /dla V kondygnacyjnych domów studenckich/, 44m i 75m /dla krytej pływalni przy ul. [...]/, 30m i 61m dla zabudowy wielorodzinnej na działce nr "12" /dla budynku nr [...] i [...]/ i na podstawie takich ustaleń dokonano w decyzji określenia parametru szerokości. W analizie oraz jej wynikach nie podano natomiast średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Ponadto wskazując w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - organ ustalił ten parametr: "maksymalnie do górnej krawędzi attyki -do 21 m", bez podania konkretnej liczby kondygnacji dla planowanej zabudowy. Działki wymienione w decyzji jako dostępne z tej samej drogi publicznej - nr "11" i nr "13" obr. [...] choć niewątpliwie znajdują się w obszarze analizowanym, to jednak nie zostały wymienione jako stanowiące podstawę ustalenia cech i parametrów dla nowej zabudowy. W rezultacie zaskarżona decyzja nie koresponduje w pełni z zapisami analizy urbanistyczno –architektonicznej. Nadto załączone do rozstrzygnięcia wyniki analizy mogłyby uzasadniać określenie wskaźnika w omawianym zakresie na poziomie 33% /gdyby dotyczyły średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru, a nie tylko wybranych dwóch działek nr "14" i "15", jednak ustalenie tego parametru jako: maksymalnie do 33%, nie znajduje uzasadnienia, gdyż rozwiązania takiego rozporządzenie nie przewiduje. Równie nieprawidłowo ustalono warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, podając wartość maksymalną. Kolegium podkreśliło, że o ile istnieje prawna możliwość ustalenia poszczególnych parametrów z odstępstwem od ich "uśrednionych wielkości" wynikających z dokonanej analizy architektoniczne - urbanistycznej, to ustalenie parametrów z "odstępstwem od średniej" po pierwsze wynikać musi z przeprowadzonej analizy obszaru, a potrzeba takiego działania winna zostać wykazana w uzasadnieniu z odwołaniem się do wyników analizy. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z 16 lipca 2006 r. organ I instancji ustalił, że inwestycja znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi (tysiącletniej i stuletniej). W związku ze zmienionym brzmieniem art. 53 ust. 4 pkt. 11 ustawy (obowiązującym od 21 października 2010 r. ) powyższe ustalenia implikują przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zgodnie z w/w treścią przepisu , organ I instancji winien zbadać , czy występowanie w stosunku do terenów objętych wnioskiem zagrożenia powodzią znajduje potwierdzenie w treści studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli ustalenia organu potwierdzone w w/w studium, organ zobowiązany jest zwrócić do Regionalnym Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie nowo sporządzonego projektu decyzji wz. Ponadto Kolegium wskazało na naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1k.p.a, w szczególności poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i zaleciło zweryfikowania kręgu uczestników postępowania oraz ustalenie następców prawnych zmarłego W. M., także zamieszkanie w aktach wykazu stron wykonanego na podstawie aktualnych dokumentów, w tym danych z ewidencji gruntów - aby możliwe było zweryfikowanie kręgu uczestników postępowania oraz prawidłowości ich zawiadomienia. Kolegium wskazało, że z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich winny zostać uszczegółowione. Konkludując organ wskazał, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył należycie całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 k.p.a., a tym samym również przepisu art. 80 k.p.a. Powyższe uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a są tego rodzaju, iż nie jest możliwe ich usunięcie przez Kolegium w trybie art. 136 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła Akademia [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, o jakich w art. 14 tej ustawy; - art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i uznanie, iż bez ustanowionej służebności, względnie innej podstawy prawnej lub faktycznej umożliwiającej legalne korzystanie z działek AGH, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez szlaki błędnie uznane przez skarżone organy jako "drogi", w tym "drogi wewnętrzne", o jakich mowa w art. 8 ust 1 ustawy o drogach publicznych i § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków; - art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia faktycznego jakoby obsługę komunikacyjną terenu inwestycji zapewniły dwa projektowane wjazdy na teren inwestycji zgodnie z opinią ZIKiT), skoro inwestor w trakcie postępowania zrezygnował z jednego z nich, a drugi ma prowadzić na teren, do którego inwestor nie ma ustanowionego prawa przejazdu; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie orzeczenia przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy; - art. 10 §1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 145 § l pkt 4 k.p.a. oraz art. 131 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się przed organem I instancji jak i SKO postępowaniu (np. właścicieli działki nr "16") - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 59 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust 1 tej ustawy m.in. poprzez brak zobowiązania inwestora do uzupełnienia jego wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. - art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonych decyzji do wszystkich zarzutów odwołania; - art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 53 ust 3 pkt 1 ustawy w zw. z art. 64 ust 1 ustawy poprzez nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu A[...] zawartego w odwołaniach, a dotyczącego braku umieszczenia w decyzjach PMK oraz ich uzasadnieniach spełniającej wymogi odpowiednich przepisów analizy warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; - art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust 1 ustawy poprzez nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia prawnego w decyzjach PMK obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję - art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się organu II instancji do uchybienia polegającego na wydaniu decyzji uniemożliwiających realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora oraz do uchybienia polegającego na naruszeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań poprzez brak uzasadnienia dla sposób ustalenia obszaru analizowanego; - art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniach skarżonych decyzji, jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podniesione w skardze zarzuty uznało za bezzasadne. Organ odwoławczy podkreślił, iż w jego ocenie inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Podana przez inwestora ilość miejsc postojowych w liczbie 200, przesądza o braku możliwości zaliczenia przedmiotowej inwestycji do grupy inwestycji o których mowa w cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. Nadto organ podał, że w swojej decyzji ustosunkował się wyczerpująco do zarzutów odwołania, a zarzuty skargi stanowią w przeważającej mierze ich powtórzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki kreślone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja organu drugiej instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie należy wskazać na dwie kwestie. Po pierwsze, stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Po drugie, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, przy czym sposób ustalania tych warunków został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, w sytuacji jego braku umożliwia się – na zasadzie wyjątku – realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga – celem zachowania ładu przestrzennego – przestrzegania ww. przepisów. Nadto trzeba podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisach u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r. W oparciu o ww. analizę architektoniczno-urbanistyczną i zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, jednakże to organy administracji publicznej wydają decyzje o warunkach zabudowy, dokonując dokładnej analizy całego materiału zgromadzonego w postępowaniu, w tym analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz projektu decyzji. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest także uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień (art. 53 u.p.z.p.). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zakończonej wydaniem decyzji poddanej sądowej kontroli w trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż decyzja organu I instancji, w której ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr "1", "2" i "3" obr. [...], budowa sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach nr "1", "2" i "3" obr. [...] oraz nr "4" i "5" obr. [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na dz. nr "1", "2", "6", obr. [...] - przy ul. [...] w K." nie odpowiada warunkom wymaganym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 26. 08. 2003.r. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Co prawda mgr inż. A. S. wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów nr KT-345 prawidłowo wyznaczyła obszar analizowany obejmując stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 metrów, dopełniając analizę dokumentacją fotograficzną, to jednak ustalając wymagane parametry zabudowy nie dokonała tego stosownie do wymagań prawa. Uznając za zbędne dokładne powtarzanie uchybień prawidłowo wskazanych przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia wymaganych parametrów wystarczy wskazać na brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (wymaganej zgodnie z § 4 rozporządzenia), którą "zastąpił" nieznaną przepisom nieprzekraczalną linią zabudowy. Nadto należy zwrócić uwagę, że w analizie nie uwzględniono w całości prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy, zawężając obszar analizy w sposób arbitralny do wybranych działek np. przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie przedstawiono w jaki sposób wyliczony został ten wskaźnik jako wynoszący 33% i dlaczego ustalono "maksymalny wskaźnik do 33%". Analogicznie uchybienia dotyczą wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§6 ) i wysokości i górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§7). Wypada zauważyć, że ustawodawca dopuszcza wyznaczenie ww. parametrów nowej zabudowy w inny sposób, jednakże wymaga to przeprowadzenia szerokiej i specjalistycznej analizy uregulowanej w §3 ust. 1 rozporządzenia z 26. 08. 2003 r. jednakże w przedmiotowej analizie takich ustaleń nie dokonano. A zatem w sytuacji gdy stwierdzone wyżej nieprawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej i projektu decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały zauważone przez Prezydenta Miasta K. i organ ten w decyzji z 29 kwietnia 2010 r. nieprawidłowo ustalił wymagane warunki dla wnioskowanej przez inwestora zabudowy przedmiotowego terenu – organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję z 29 kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie można się zgodzić z zarzutem strony skarżącej, że organ odwoławczy naruszył w ten sposób dyspozycję z art. 138 § 2 kpa, powinien bowiem zastosować dyspozycję z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzec co do istoty sprawy. Mając na uwadze zakres ww. nieprawidłowości organ odwoławczy zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w związku z czym nie można zastosować dyspozycji z art. 136 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trzeba mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ponownego opracowania przez uprawnioną osobę analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy, a to ze względu na nieprawidłowe ustalenie takich parametrów jak: obowiązująca linia nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnika maksymalnej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Na podkreślenie zasługuje, że prawidłowo przeprowadzona analiza stanowi podstawę do ustalenia stanu faktycznego , a w konsekwencji ustalenia – w sposób prawidłowy warunków dla wnioskowanej zabudowy terenu. Brak prawidłowo przeprowadzonej analizy w zakresie ww. wskaźników nie może być uzupełniony na zasadzie art. 136 kpa . Nadto należy wskazać, że za wydaniem decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy przemawiają: zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kpa, zasada prawdy obiektywnej z art. 7 kpa ( sprecyzowana w art. 77 §1 ) oraz zasada zaufania z art. 8 kpa. Odnosząc się do zarzutu wyeksponowanego w skardze, a wcześniej w odwołaniu, że organy I i II błędnie przyjęły, że wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy teren posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogi wewnętrzne (ul. [...] oraz ul. [...]) w sytuacji gdy inwestorowi nie przysługuje "podstawa prawna lub faktyczna" do terenu, na którym znajdują się ww. drogi należy wskazać, że Sąd w składzie rozpatrującym skargę podziela w całości pogląd, że wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy teren posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z definicją legalną z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, przy czym w ocenie Sądu wykładając pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć je jak najszerzej, mając również na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, a więc także w warunek dostępu do drogo koniecznej - nie rodzi praw do terenu. A zatem warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można się dostać – zgodnie z prawem – z drogi publicznej, natomiast w chwili ustalania warunków nie jest wymagane, aby inwestor legitymował się tytułem prawnym, w tym obligacyjnym, do drogi wewnętrznej. Istotne jest natomiast, że faktycznie dostęp taki istnieje tj. droga wewnętrzna jest drogą czy budowlą z drogowymi obiektami, urządzeniami i instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanego w pasie drogowym ( wyrok WSA w Olsztynie z 28.04.2010 r., sygn. akt IISA/Ol 73/10, Lex 619942). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że teren, dla którego ustalono warunki zabudowy posiada dostęp do ul. [...], poprzez ulice stanowiące drogi wewnętrzne tj. ul. [...] i [...] (zgodnie z przedłożoną w aktach administracyjnych sprawy opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 15. 07. 2009 r. wskazującą, że do ww. dróg wewnętrznych inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania nimi na cele komunikacyjne, spełniając wyrażone w opinii warunki. Nadto wypada stwierdzić, że drogi te spełniają kryteria dla dróg wewnętrznych zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 – o drogach publicznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi analizę urbanistyczno-architektoniczna i dokona poprawnych ustaleń warunków zabudowy dla objętego wnioskiem inwestora terenu, przy zachowaniu wszystkich prawidłowo wytkniętych uchybień w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego ( uchybienie art. 10 §1 kpa oraz konieczność zweryfikowania kręgu uczestników i uaktualnienia ich adresów). W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla uznania, iż organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzje kasatoryjną i należycie ją uzasadnił. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji