I OSK 1356/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 293/11 o odrzuceniu skargi Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zażalenia na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., (sygn. akt III SA/Łd 293/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił złożoną przez Z. Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "M." sp. z o.o. w Z. skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zażalenia na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "M." sp. z o.o. w Z. o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór, stanowiącego własność Skarbu Państwa, samochodu osobowego marki Volkswagen Golf, nr rej. [...]. Pismem z dnia [...] października 2010 r. spółka "M." złożyła do Urzędu Skarbowego w Z., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu spółka wskazywała, iż postępowanie dotyczące ustalenia poniesionych przez nią kosztów i należnego wynagrodzenia za dozór pojazdu toczy się od kwietnia 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. – na podstawie art. 123 i art. 37 w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - oddalił w/w zażalenie jako nieuzasadnione. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka "M.", zarzucając Dyrektorowi Izby Skarbowej w Ł. i naruszenie art. 35 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy bez zbędnej zwłoki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wnosiła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności organów administracji publicznej w niniejszej sprawie oraz zobligowanie Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie 21 dni od doręczenia prawomocnego odpisu wyroku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. i wnosił o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Odrzucając wniesioną skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazano, że powyższe postanowienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż wniesienie zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do organu administracji publicznej wyższego stopnia ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 P.p.s.a.). Sąd podkreślił, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w związku z wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydawane postanowienie, to ma ono charakter wpadkowy i ani nie kończy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest w związku z tym postanowieniem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, zatem nie przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie Z, Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "M," sp. z o.o. w Z, podniosło następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarga na bezczynność w zakresie braku wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego nie podlega kognicji sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu przez stronę trybu zaskarżenia na bezczynność (art. 37 k.p.a); 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyczerpanie drogi w postępowaniu incydentalnym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie bezczynności organu I instancji w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu w egzekucji administracyjnej nie uprawnia strony skarżącej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi celem kontroli legalności zaniechania i bezczynności organu I instancji, czego skutkiem była obraza przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a poprzez błędną jego wykładnię skutkującą niewłaściwym jego zastosowaniem i uznanie, że w okolicznościach tej sprawy na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiocie niezasadności zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest z innych przyczyn niedopuszczalna. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do merytorycznego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej, na rzecz Przedsiębiorstwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wywodził, że brak wydania przez szereg lat w toczącym się postępowaniu w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozorów w trybie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji merytorycznego, ostatecznego rozstrzygnięcia zmusiło stronę skarżącą do złożenia zażalenia na bezczynność organu I instancji do organu wyższej instancji w trybie art. 37 k.p.a. Środek zaskarżenia o którym mowa w art. 37 k.p.a. ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości prowadzonego postępowania przed organem I instancji i ma charakter incydentalny. Dlatego też – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki - Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że postanowienie objęte przedmiotem toczącego się postępowania przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. nie podlegają sądowej kontroli administracyjnej z punktu widzenia bezczynności i przewlekłości postępowania. Postępowanie przed Dyrektorem Izby Skarbowej w Ł. i wydanie postanowienia przez ten organ w przedmiocie niezasadności zażalenia strony skarżącej na bezczynność i przewlekłość postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jest postępowaniem incydentalnym i jednocześnie warunkiem formalnym do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność organu I instancji. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że złożenie zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłość (bezczynność) postępowania organu I instancji w przedmiocie braku merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia z tego tytułu stanowi przesłankę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność organu administracji publicznej. Niezależnie bowiem od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, jest to środek odwoławczy w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia strona wyczerpuje przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia. Dokonanie tego rodzaju czynności jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i bez względu na zajęte przez organ odwoławczy stanowisko w tym zakresie strona może wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tego rodzaju skargę. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., wyczerpał wszelkie możliwe środki zaskarżenia otwierając sobie drogę do sądowej kontroli administracyjnej poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu rozstrzygającego sprawę co do istoty. Spełnił tym samym wymogi formalne skargi. Zatem Sąd I instancji powinien rozpoznać ją merytorycznie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które w niniejszej sprawie nie były usprawiedliwione. Na uwagę bowiem zasługuje, iż Sąd I instancji w swoim postanowieniu nie zakwestionował uprawnienia strony do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu I instancji w zakresie niewydania przez ten organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Brak także podstaw, aby uznać, iż Sąd Wojewódzki przyjął, że wyczerpanie drogi w postępowaniu, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie uprawniało strony do złożenia skargi do tego Sądu na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę podziela prezentowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd, iż po wyczerpaniu procedury o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a. tj. po wydaniu przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w dniu [...] marca 2011 r. postanowienia, przysługiwała mu skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest właściwy do jej rozpoznania. Niezależnie bowiem od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, jest to niewątpliwie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł jednakże, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była skarga na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Z. Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "M." sp. z o.o. w Z. takiej bowiem skargi nie złożyło. Podmiot ten wniósł natomiast skargę "na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...]" wydane na skutek wniesionego przez tę samą spółkę zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym to właśnie skarga na wskazane postanowienie, nie zaś na bezczynność organu I instancji była przedmiotem postępowania prowadzonego pod sygnaturą akt III SA/Łd 293/11. Jak słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, tego rodzaju rozstrzygnięcie postępowania zainicjowanego zażaleniem, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Wydane zaś w jego toku postanowienie ma charakter wpadkowy i nie kończy ono jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest w związku z tym postanowieniem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W świetle powyższego, należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał skargę Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "M." sp. z o.o. w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. za niedopuszczalną i - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a - ją odrzucił. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.