VII SA/Wa 676/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie budowy boiska sportowego na działce nr [...] w miejscowości G., gm. B. objętego zgłoszeniem A. S. z dnia [...] maja 2000 r. i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę boiska sportowego – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie powodem wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego był fakt, że realizacja boiska sportowego objętego zgłoszeniem A. S. może spowodować naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., gdyż zlokalizowana jest na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy, w 100 m strefie ochronnej jeziora [...]., wolnej od zabudowy. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...], właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, iż po licznych próbach uzyskania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. obowiązującego w dniu [...] czerwca 2000 r. organ I instancji ustalił, że istnieją cztery wersje miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], z których żadna nie ma części graficznej. W aktach sprawy znajduje się co prawda załącznik graficzny do miejscowego planu, ale do wersji oznaczonej sygnaturą nr [...], przy czym dla powyższej sygnatury brak jest części opisowej. Jednocześnie żadna z ww. wersji, ze względu na brak załączników graficznych, nie pozwala na jednoznaczne określenie, na jakim terenie zaprojektowano omawiane boisko. Zdaniem organu, wobec powyższych rozbieżności i niejasności co do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest więc możliwości jednoznacznego ustalenia, czy omawiana inwestycja narusza ustalenia planu. Ponadto z treści art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania weryfikowanych decyzji wynika, że nałożenie na jego podstawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie przesądza, czy realizacja obiektu budowlanego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ewentualnej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlega wówczas ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie może zostać poddana szerszej analizie, niż w postępowaniu zgłoszeniowym, które jest postępowaniem uproszczonym. Organ podał, iż opisane wyżej okoliczności nie pozwalają przyjąć z całą pewnością, że omawiana inwestycja nie mogła naruszać ustaleń miejscowego planu, a tym samym, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było nieprawidłowe. Wyjaśnił, że tylko takie ustalenie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanego rozstrzygnięcia. Zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ wskazał, że nie może stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie organu, kontrolowane decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...] oraz Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] zostały wydane przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzje te nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa, w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie były w dniu wydania i nie są trwale niewykonalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Zarzucił, iż decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, iż organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skarżący dodał, że naruszony został również art. 35 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie sprawdzono zgodności projektu z zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami zabudowy. Zarzucił także, iż organy nie uwzględniły wyroku WSA z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3024/03. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zasadą ogólną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest bezwzględne eliminowanie z obiegu prawnego wadliwych znacząco decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, poprzez stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Kontrolowaną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego-Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000r wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy boiska sportowego na działce nr [...] w miejscowości G. Przyczyną rozstrzygnięcia organów był brak możliwości jednoznacznego ustalenia, czy omawiana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nie pozwala na bezwzględne wskazanie, iż twierdzenie Starosty R. zawarte w decyzji z [...] czerwca 2000r.o możliwości naruszenia planu, stanowi rażące naruszenie art. 30 ust 3 Prawa budowlanego. Organom prowadzącym postępowanie nadzorcze umknął jednak zasadniczy w sprawie niniejszej fakt, iż w obiegu prawnym pozostawała , zarówno w dacie zgłoszenia przez organ sprzeciwu, jak i wydania zaskarżonej decyzji, decyzja Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2000r. znak [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie boiska sportowego- kort, siatkówka o wymiarach 10 x 20 m w miejscowości G., gmina B., na działce nr [...]. Co prawda decyzja ta była również przedmiotem postępowania nadzorczego, jednak ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2010r. sygn. akt [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2000r. Na okoliczność pozostawania w obiegu prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i skutkach prawnych jaki ona wywołuje wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2002r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 296/01 ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000r.uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2000r.o odmowie uchylenia w trybie art. 155 kpa własnej decyzji z dnia [...] lipca 2000r. utrzymującej decyzje Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000r. wnoszącej sprzeciw. Uchylając zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, utrwalony wcześniej w orzecznictwie pogląd( obowiązujący w ówczesnym stanie prawnym), iż do czasu obowiązywania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ budowlany jest ta decyzją w kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego związany. Tymczasem, co całkowicie pominął organ w zaskarżonej decyzji, organ architektoniczno-budowlany- Starosta R., nie zważając na powyższą okoliczność, we własnym zakresie ustalił, iż może zachodzić niezgodność z planem i wyłącznie na skutek powzięcia tych wątpliwości, wniósł sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, wobec pozostawania, co Sąd ponownie podkreśla, w obiegu prawnym ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2000r., pozbawione racji prawnej stają się poszukiwania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie obowiązujących w dniu [...] czerwca 2000r. wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Kwestią przesądzoną w orzecznictwie oraz doktrynie jest bowiem okoliczność związania organu architektoniczno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze będzie więc ocena czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] czerwca 2000r., wydając sprzeciw na podstawie art. 30 ust 3 Prawa budowlanego, doszło do rażącego naruszenia powyższego przepisu co wyczerpywałoby dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, która zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.w związku z art. 30 ust 3 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie w pkt II wyroku znajduje podstawę w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.