I OSK 1767/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 109/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. G. na czynność techniczną Starosty Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego w przedmiocie ustawienia znaku drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 109/11 w punkcie pierwszym odrzucił skargę S. G., w punkcie drugim zwrócił skarżącemu S. G. kwotę 200 (dwieście) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że S. G. wniósł skargę na czynność faktyczną Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego polegającą, jego zdaniem, na bezpodstawnym i bezprawnym ustawieniu znaku drogowego "zakaz wjazdu pojazdu o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 tony (B-18). W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zaskarża czynność faktyczną o charakterze technicznym, polegającą na bezpodstawnym i bezprawnym ustawieniu znaku drogowego "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 tony" (B – 18) wraz z zastrzeżeniem, nie dotyczy pojazdów służb miejskich i zaopatrzenia", umieszczonym w miejscu określonym jako – wjazd na ulicę Z. N. od strony ul. J. B. w K.-K., na osiedlu L. Wyżej wymienionej czynności faktycznej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym: - art. 17 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 19 września 1949 r. Protokół w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz Akt końcowy (Dz. U. z 1959 r. Nr 54, poz. 321) poprzez rażące naruszenie zasady ograniczenia możliwości postawienia znaku drogowego do niezbędnej potrzeby, - pkt 3.2.19 załącznika nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) poprzez ustawienie znaku drogowego "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 tony przed odcinkiem drogi, której rzeczywista nośność jest znacznie wyższa niż 3,5 tony", - art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego w oparciu o działania naruszające zasadę legalizmu, - art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie się do zawartych tam norm prawnych, - art. 6 i 8 oraz 81 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak i niezwrócenie się przez organ do biegłego o wydanie opinii, pomimo, że sprawa wymagała niewątpliwie wiadomości specjalnych, tj. badań technicznych oraz uzyskania wiadomości na temat nośności nawierzchni drogi. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że posiada prawo użytkowania wieczystego zabudowanych działek gruntu numer [...], [...], mapa [...], położonych w Kędzierzynie-Koźlu przy ul. T. [...], obręb L., o obszarze [...] ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...], i na nieruchomości tej prowadzi działalność gospodarczą jako: "Usługi Transportowe S. G.". Przedmiotowy znak drogowy, zakazując wjazdu na teren własnej posesji, uniemożliwia mu prowadzenie zarejestrowanej działalności gospodarczej, na którą posiada stosowne zezwolenie i w czym upatruje naruszenie jego interesu prawnego. Dlatego wniósł o nakazanie organowi nadzoru nad Starostą Kędzierzyńsko-Kozielskiemu wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, polegających na usunięciu przedmiotowego znaku, ewentualnie o stwierdzenie, że znak ten został ustawiony niezgodnie z prawem. Dodatkowo skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Rozwijając zgłoszony zarzut, skarżący zwrócił uwagę, że decyzją Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle z [...] marca 2000 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast decyzją z [...] sierpnia 2000 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Pozwolenie to zezwalało S. G. realizację inwestycji obejmującej remont i modernizację istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, na pomieszczenia biurowe, zbiornik do gromadzenia nieczystości i budowę garażu wraz z parkingiem na działce położonej w K.-K. przy ul. T. [...]. Kolejną decyzją z [...] marca 2004 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zmienił własną decyzję z [...] marca 2000 r. w zakresie przeznaczenia pomieszczeń biurowych i socjalnych na pomieszczenia mieszkalne. Skarżący zaakcentował, że w zatwierdzonym planie widniał parking na samochody ciężarowe, zaś w chwili zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę na moście przez rzekę Kłodnica widniał znak informujący o zakazie przejazdu pojazdów cięższych niż 8 ton (B – 18), ale z jednoczesnym zastrzeżeniem, że znak ten nie dotyczy mieszkańców osiedla L., do których należał również S. G. Dla skarżącego istotnym było, że w dniu [...] lutego 2006 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zatwierdził bez uwag projekt zmiany stałej organizacji ruchu i oznakowania na osiedlu L. Zatwierdzona zmiana organizacji ruchu została wprowadzona [...] czerwca 2006 r. i uwzględniała strefę ograniczonej prędkości do 30 km/h na osiedlu L. oraz ograniczenie tonażu pojazdów do 3,5 tony z wyjątkiem służb komunalnych i zaopatrzenia na ul. P., M., T.. Skarżący kilkakrotnie podkreślał, że rzeczywista nośność drogi na ulicy N., w miejscu ustawienia spornego znaku jest znacznie wyższa. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego bezprawnym ustawieniem znaku drogowego. Pomimo wezwania Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski nie tylko nie usunął znaku, lecz także nie udzielił żadnej odpowiedzi na to wezwanie. Reasumując, skarżący stwierdził, że przedmiotem skargi jest czynność Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego polegająca na ustawieniu znaku drogowego B – 18, a podstawę prawną jego żądania stanowi art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny podał, że biorąc pod uwagę propozycje Samorządu Mieszkańców Osiedla L. został opracowany projekt stałej organizacji ruchu i oznakowania na osiedlu L. Po uzyskaniu pozytywnych opinii zarządów dróg oraz Komendanta Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu w 2006 r. został zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu i oznakowania na Osiedlu L., spełniający wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), uwzględniający strefę ograniczonej prędkości do 30 km/h i tonażu do 3,5 t, z wyjątkiem służb komunalnych i zaopatrzenia. W dniu [...] czerwca 2006 r. została wprowadzona zmiana organizacji ruchu, wskutek zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i oznakowania nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., poprzedzona opinią Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu z [...] grudnia 2005 r. i opiniami: zarządu dróg gminnych z dnia [...] grudnia 2005 r., zarządu dróg powiatowych z [...] grudnia 2005 r., zarządu dróg krajowych z [...] stycznia 2006r. Organ nadmienił, że sprawy z zakresu organizacji ruchu na drogach nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz dokonywane są poprzez czynność techniczno-organizacyjną w ramach tzw. uprawnień władczych. Nie są także sprawami indywidualnymi, gdyż dotyczą uczestników korzystających z danej drogi. Znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym uznał, że nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego. W piśmie procesowym z dnia 7 [...] czerwca 2011 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i jeszcze raz podkreślił, że przedmiotem skargi nie jest czynność organizacyjno-techniczna polegająca na sporządzeniu i zatwierdzeniu organizacji ruchu na Osiedlu L. w Kędzierzynie-Koźlu, ale wyłącznie czynność faktyczna polegająca na bezpodstawnym i bezprawnym ustawieniu znaku drogowego "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 tony" (B – 18) wraz z zastrzeżeniem: "nie dotyczy pojazdów służb miejskich". Zwrócił uwagę, że to skarżący wiążąco określa przedmiot zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że opowiada się za poglądem, iż to akt Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu podlega kontroli sądownictwa administracyjnego zgodnie z przepisami art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Kwalifikacja charakteru tego zarządzenia z powyższego punktu widzenia wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit d) i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno – techniczną". Taka kwalifikacja tego działania organu zarządzającego ruchem drogowym zawarta w akcie powszechnie obowiązującym sytuuje tę czynność w płaszczyźnie art. 3 P.p.s.a., jako, zdaniem Sądu, czynność materialno – techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Po pierwsze, ma ona charakter nie tylko generalny lecz także konkretny, dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. Nr 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Po drugie, starosta nie występuje tu jako organ samorządu terytorialnego – reprezentujący zarząd powiatu jako zarządcę drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 6 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie jest to zatem, zdaniem sądu, ani akt ani czynność prawna lub faktyczna, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Nadzór wojewodów nad zarządzaniem ruchem na określonych drogach publicznych, w tym na drogach powiatowych oraz jego uprawnienia w tym względzie w stosunku do starosty jako organu zarządzającego ruchem na drogach tej kategorii uregulowany jest odrębnie w przepisach o ruchu drogowym – art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 10 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) i ust. 2 oraz § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Do tego nadzoru nie mają więc zastosowania przepisy rozdziału 8 cytowanej ustawy o samorządzie powiatowym dotyczące nadzoru wojewody nad działalnością organów powiatu. Z powyższych względów Sąd orzekający w sprawie uznał, że zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 P.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a., lecz jest czynnością materialno – techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednakże Sąd podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie było zatwierdzenie przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego "bez uwag projektu zmian stałej organizacji ruchu i oznakowania na osiedlu L. w Kędzierzynie-Koźlu" – akt z [...] lutego 2006 r. Nr [...]. Przeciw tak oznaczonemu przedmiotowi zaskarżenia pełnomocnik skarżącego kilkakrotnie oponował, w tym także na rozprawie przed Sądem w dniu 9 czerwca 2011 r., dlatego Sąd nie może we własnym zakresie doprecyzować przedmiotu zaskarżenia. Przyjąć zatem należy, że jak to określono w skardze, przedmiot zaskarżenia stanowi "wprowadzenie znakiem B-18 zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton" na drodze powiatowej w miejscowości Kędzierzynie-Koźlu, nie zaś czynność Starosty polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu. Przedmiotem skargi jest więc "postawienie – zainstalowanie znaku drogowego". Są to dwie odrębne czynności. Czynność polegająca na postawieniu znaku (lub jej zaniechanie) jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu, przy czym zauważyć warto, że można stawiać tylko znaki legalne tj. takie, które zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu. Sama czynność postawienia znaku w konkretnym miejscu musi być poprzedzona czynnością zatwierdzenia jego rodzaju i jego ustawienia, wynikającą ze sformalizowanego zarządzenia organizacji ruchu. Z treści przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego, w rozumieniu podjęcia aktu przez Starostę, jest czynnością organizacyjno-techniczną, zaś konsekwencją tego jest konkretne umieszczenie znaku w terenie. To już jest czynność wtórna wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonego przytoczonymi wyżej przepisami P.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż skargą w niniejszej sprawie objęta została czynność niepodlegająca kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym Sąd zobligowany został do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego, gdyby jednak przyjąć, że w niniejszej sprawie zostało zakwestionowane zarządzenie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej po myśli art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czego nie potwierdzają okoliczności sprawy, i przeciwko czemu oponował pełnomocnik skarżącego, to również należałoby uznać, że wniesiona skarga podlegałaby odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Z tym, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłby art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie – art. 52 § 1 P.p.s.a. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest formalnym wymogiem wniesienia skargi. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności, i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ może ale nie musi skorzystać z tej możliwości. Z samej treści art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika, że organ władny jest nie udzielić odpowiedzi i nie stanowi to przeszkody do wniesienia skargi, przy czym z chwilą doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie rozpoczyna bieg trzydziestodniowy termin z art. 53 § 2 P.p.s.a. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, przedłożonych przez organ wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący zwrócił się do Starosty Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego o zmianę organizacji ruchu i usunięcie znaku drogowego B – 18, ‘"zakaz wjazdu na ulicę Z. N.". W odpowiedzi, pismem z dnia 24 września 2010 r., nr [...] – organ poinformował, że projekt stałej organizacji ruchu i oznakowania na osiedlu L. został zatwierdzony, spełnia wymagania prawa i dlatego wniosek strony nie może zostać uwzględniony. To pismo Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego stanowiło zatem odpowiedź na wniosek skarżącego dotyczący usunięcia znaku drogowego, a zatem od daty jego doręczenia, którego dokonano w dniu [...] października 2010 r. biegł 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upływał zatem z dniem [...] października 2010 r. Skarżący, pomimo, że był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uznał pismo Starosty z dnia [...] września 2010 r. za decyzję w sprawie, od której za pośrednictwem poczty dnia [...] października 2010 r wniósł odwołanie. Przyjmując zatem, że to pismo skarżącego winno być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to i tak należy uznać, że w tym przypadku naruszony został 14-dniowy termin do wniesienia wezwania, od dnia w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z powyższego wynika zatem, że ocena czynności podejmowanych przez skarżącego musi prowadzić do wniosku, że nie zachował on zarówno czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., do wniesienia na piśmie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli się przyjmie, że w sprawie na czynność organu, którym była odmowa dokonania zmiany organizacji ruchu (pismo z [...] września 2010 r.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi jego pismo z dnia 20 października 2010 r., zatytułowane "odwołanie", w którym bezpośrednio odnosi się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na wniosek strony, jak i uchybił trzydziestodniowemu terminowi do wniesienia skargi do Sądu, liczonego od doręczenia odpowiedzi. Skoro strona otrzymała odpowiedź 1 października 2010 r. to termin do wniesienia skargi minął 31 października 2010, stąd skarga wniesiona 15 lutego 2011 r. również winna podlegać odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Analizując dalej podejmowane przez skarżącego czynności Sąd zauważył, że skarżący kolejnym pismem skierowanym do organu dnia [...] października 2010 r. wniósł o wydanie decyzji administracyjnych w przedmiocie wniosków (czterech) o zmianę stałej organizacji ruchu i oznakowania na osiedlu L. w Kędzierzynie-Koźlu, wskazując, że oczekuje od organu czynności materialno-technicznej polegającej na usunięciu znaków drogowych B – 18, a więc podjęcia "innej czynności z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zatem jeśli to właśnie pismo skarżącego uznać za stanowiące w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i że w tym przypadku dochowany został 14-dniowy termin do wezwania usunięcia naruszenia prawa (stanowisko organu z dnia [...] września 2010 r.), to wobec faktu udzielenia przez organ pismem z dnia [...] października 2010 r. odpowiedzi na nie, uprawnionym jest przyjęcie, że skarżący naruszył 30-dniowy termin do wniesienia skargi, bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł dopiero w dniu 15 lutego 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. G., zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że czynność polegająca na bezprawnym umieszczeniu znaku drogowego zakazu (B-18) przez organ administracji publicznej nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdy tymczasem umieszczenie znaku drogowego podlega kognicji tego sądu (podstawa kasacyjna). Mając powyższe na uwadze skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że sąd błędnie przyjął, iż umieszczenie znaku drogowego jest wyłącznie czynnością wykonawczą do zarządzenia o zatwierdzeniu organizacji ruchem i jako taka nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) "1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 58 §1 pkt 1 w związku z art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że czynność polegająca na umieszczeniu znaku drogowego przez organ administracji publicznej nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zarzut ten jest niezasadny. Czynnością materialno – techniczną, w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Czynność polegająca na postawieniu znaku (lub jej zaniechanie) jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu – można stawiać lub należy stawiać tylko znaki legalne, tj. takie, które zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu. Sama czynność postawienia znaku w konkretnym miejscu musi być poprzedzona czynnością zatwierdzenia jego rodzaju i jego ustawienia, wynikającą ze sformalizowanego zarządzenia organizacji ruchu. Fizyczne umieszczenie znaku na drodze jest czynnością wykonawczą do czynności materialno – technicznej jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu. Czynności faktyczne można podzielić na działania społeczno – organizacyjne i czynności materialno – techniczne. Z tego względu to właśnie czynność materialno – techniczna jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu mieści się w zakresie terminu "czynność faktyczna" o którym stanowi art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, i ta czynność materialno - techniczna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.