II OSK 388/12

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 826/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną II OSK 388/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. IV SA/Wa 826/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie, działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ppkt a, tiret pierwsze, art. 82 i 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako OOŚ, oraz § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr 6 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Goleniów (woj. zachodniopomorskie) - Słupsk (woj. pomorskie), określając jednocześnie warunki inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 Kpa z uwagi na brak odpowiedniego i kompleksowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż raport sporządzony dla przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z załącznikiem IV Dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, art. 66 ustawy OOŚ, krajowymi i wspólnotowymi wytycznymi, zaleceniami i dobrymi praktykami w sprawie przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko. Podkreślono, iż uchybienia raportu są na tyle istotne, iż dają one podstawę do stwierdzenia, iż ocena przeprowadzona na jego podstawie nie może być uznana za właściwą w rozumieniu art. 6 (3) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG, a tym samym istnieje poważne ryzyko naruszenia art. 6(2) Dyrektywy Siedliskowej oraz Dyrektywy Ptasiej (2009/147/WE). Raport jako podstawowy dokument, na którym opiera się zaskarżona decyzja, powinien być rzetelny, spójny i wolny od niejasności i niespójności. Zdaniem skarżącego, raport sporządzony dla planowanej trasy S-6 nie posiada ww. cech. Po rozpatrzeniu odwołania, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 1 marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt IV.19, pkt IV.26, pkt IV.31, pkt IV.58 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podano, iż przeanalizowano zgromadzoną w sprawie dokumentację, w tym raport sporządzony dla planowanej trasy S-6 na odcinku Goleniów-Słupsk pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z ustawy OOŚ i nie stwierdzono niezgodności w tym zakresie. Ponadto zapisy dyrektyw Unii Europejskiej w zakresie ocen oddziaływania na środowisko (dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne - Dz. Urz. WE L 175 z 5 lipca 1985 r., ze zm.; Dz. Urz. (UE Polskie wydanie specjalne), udziału społeczeństwa w sprawach środowiskowych oraz ochrony przyrody (dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne) zostały w pełni przetransponowane do prawodawstwa polskiego w postaci obowiązującej obecnie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustawy o ochronie przyrody. Skoro zatem raport sporządzony dla planowanej trasy S-6 na odcinku Goleniów-Słupsk został wykonany zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 66 ustawy OOŚ, która implementuje zapisy ww. dyrektyw Unii Europejskiej, to brak jest również podstaw, aby podważać jego zgodność z wymogami wynikającymi z Dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska oraz krajowymi i wspólnotowymi wytycznymi, zaleceniami i dobrymi praktykami w sprawie przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej podtrzymując zarzuty podnoszone w postępowaniu administracyjnym, w szczególności naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa oraz braku zachowania zasady przezorności i prewencji (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska), nieodpowiedniego uzasadnienia decyzji wbrew wymogom stawianym art. 95 ust. 2 ustawy OOŚ oraz art. 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe bowiem decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań została wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania w trybie przepisów ustawy OOŚ i uwzględnia zakres formalny i merytoryczny, zgodnie z art. 82 i 85 ustawy OOŚ natomiast zarzuty skargi oraz nie zasługują na uwzględnienie. Nieuzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem brak jest podstaw do uznania, że organy orzekające w sprawie zaniechały dopełnienia obowiązków w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także obowiązków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wydając decyzję ostateczną, oparł się w zasadniczej mierze na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przed organem I. instancji. Jednocześnie, w celu wyjaśnienia określonych kwestii, również podniesionych w odwołaniu, zwrócił się do inwestora o udzielenie stosownych wyjaśnień. Strony postępowania miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do jego treści. Oceny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonał - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 Kpa - wyspecjalizowany organ administracji, właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy OOŚ). Uwagi i wnioski Stowarzyszenia zgłoszone na etapie umożliwiającym udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji zostały rozpatrzone przez organ I. instancji zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy OOŚ, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Fakt, iż podniesione kwestie nie zostały rozpatrzone zgodnie z intencją skarżącego, nie oznacza wadliwości prowadzonego postępowania i podjętego rozstrzygnięcia. Przebieg wariantu preferowanego ustalany był w sposób zapewniający jak najmniejszą kolizję z siedliskami chronionymi w ramach obszarów Natura 2000, co skutkowało koniecznością wyodrębnienia podwariantów I i II. Z akt sprawy wynika, że realizacja wybranego wariantu wiąże się z koniecznością częściowej utraty niektórych siedlisk przyrodniczych, jednak spośród wszystkich rozpatrywanych wariantów ich liczba będzie najmniejsza, a nadto cechuje je gorszy stan zachowania w porównaniu z pozostałymi wariantami przebiegu drogi. Wbrew twierdzeniom skargi ww. decyzja zawiera odpowiednie uzasadnienie, stosownie do wymagań z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy OOŚ, przy czym poszczególne jego elementy zostały omówione już powyżej. Z kolei postanowienia sentencji decyzji środowiskowej są adekwatne do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony środowiska w trakcie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot z siedziba w Bystrej podnosząc zarzut mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia: 1/ niewystarczającego zastosowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) art. 7 i 77 Kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z czym wiążą się zarzuty, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia przez WSA: a/ tolerowania przez GDOŚ naruszenia art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 5 i załącznika IV dyrektywy 85/337/EWG w sprawie ocen i skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. b/ niewystarczającego wykazania przez GDOŚ, że spełnione zostały wymagania art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny (dalej: dyrektywa habitatowa). a także art. 81 ust. 2 ustawy OOŚ (przepisy te wymagają wiarygodnego wykazania, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000). 2/ naruszenia przez GDOŚ przepisów ustawy OOŚ dotyczących ponownej oceny oddziaływania na środowisko (i tolerowania naruszenia tych przepisów przez RDOŚ) poprzez pozostawienie na ten etap oceny elementów, które w opisywanym przypadku mogły być ocenione już na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 3/ naruszenia przez ten organ art. 82 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy OOŚ nakazującego określenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie ustalonej lokalizacji przedsięwzięcia, 4/ naruszenia przez GDOŚ art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy OOŚ (i tolerowania naruszenia tego przepisu przez RDOŚ), poprzez niewystarczające odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do niektórych uwag złożonych w toku postępowania przez Skarżącego. Podniesiono ponadto zarzut mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 ppsa, poprzez przyjęcie za udowodniony stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji (GDOŚ i wcześniej RDOŚ) mimo, iż stan ten powinien wzbudzić poważne wątpliwości Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż raport o oddziaływaniu na środowisko, sporządzony dla planowanego przedsięwzięcia, nie jest odpowiedniej jakości i nie analizuje - w odpowiednio rzetelny sposób - oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zwłaszcza na spójność i integralność sieci Natura 2000. W konsekwencji – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – ocena oddziaływania na obszary Natura 2000 została wprawdzie formalnie przeprowadzona ale nie można jej uznać za wystarczającą i odpowiednią. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszącego tę skargę – zaakceptowania przez Sąd I instancji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Tak postawiony zarzut nie jest w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kwestionowanie wyroku Sądu I instancji sprowadza się bowiem do tego, iż w ocenie strony skarżącej skarga powinna zostać uwzględniona, a nie jak to orzeczono zaskarżonym wyrokiem - oddalona, bowiem w postępowaniu administracyjnym w niewystarczającym stopniu sprawa została wyjaśniona, zaś wadliwe procesowo orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest wynikiem niedokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, iż wyłącznie polemiczny charakter mają zarzuty sprowadzające się do kwestionowania dowodowych podstaw sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżące Stowarzyszenie wywodzi bowiem, iż należałoby poszerzyć zakres postępowania wyjaśniającego nie wskazując przy tym żadnych konkretnych dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość kwestionowanej decyzji. Należy mieć na uwadze, na co zresztą zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że oceny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonał - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 Kpa - wyspecjalizowany organ administracji, właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podmiot zmierzający do podważenia dokonanych w sprawie ustaleń ma własne obowiązki w zakresie postępowania dowodowego. Oczekiwanego skutku nie może odnieść wyłącznie kontestowanie dokonanych przez organ ustaleń. Podmiot występujący w sprawie na prawach strony powinien wykazać się aktywnością dowodową, jeżeli zmierza do skutecznego podważenia dowodów będących podstawa wydania decyzji. Zgłaszanie coraz to nowych zarzutów niepopartych wnioskami dowodowymi, nieuzasadnionych z punktu widzenia organu prowadzącego postępowanie, znacząco wpływających na przedłużenie postępowania nie może być utożsamiane z obowiązkiem ich uwzględnienia przez organ i wynikającym z art. 7 Kpa obowiązkiem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Za nieusprawiedliwiony również należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Jak wskazuje treść tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Ponadto w sposób pełny i wyczerpujący odnosi się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.