I SA/Wa 2185/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Miasta S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Miasta S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] Naczelnik Miasta S. ustalił na rzecz T.K., J.K. i M.S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą, na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną w S. przy ul. [...], oznaczoną jako działki ewid. nr [...] w obrębie [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wystąpiła A.W., następczyni prawna współwłaścicielki przejętej nieruchomości J.K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...]z dnia [...] września1995 r., sygn. akt [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca1985 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.W., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że Wojewoda powinien ocenić kwestionowaną decyzję Naczelnika Miasta S. w kontekście jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w szczególności winien ustalić, czy decyzję o ustaleniu odszkodowania poprzedzała, wymagana przepisem art. 22 powołanej ustawy, rozprawa administracyjna. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że A.W. nie można przypisać interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.W. – pełnomocnik skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że A.W. posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S., gdyż przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej służy nie tylko osobom objętym kwestionowaną decyzją, ale także ich spadkobiercom. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] uznając, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2002 r. wniosła A.W. reprezentowana przez M.W. Skarżąca podniosła, że w decyzji Naczelnika Miasta S. wadliwie ustalono wysokość należnego współwłaścicielom odszkodowania za przejętą nieruchomość. Ponadto decyzja ustalająca odszkodowanie zapadła bez przeprowadzenia obowiązkowej rozprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Burmistrz Miasta S. – jako następca Naczelnika Miasta S., wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną w S. przy ul. [...] oznaczoną jako działki nr ewid. [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ww. decyzja organu naczelnego nie zawiera wad, które miałyby charakter rażący i skutkowały koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Burmistrz Miasta S. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją organu naczelnego z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Burmistrz powtórzył zarzuty sformułowane we wniosku z dnia [...] listopada 2007 r., wskazując przede wszystkim na rażące naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., zgodnie z którym "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości". W związku z powyższym, zdaniem odwołującego, zastosowanie przepisów obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) dotyczyło tylko i wyłącznie rozdziału 2 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z wyłączeniem innych części przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że jedną z czynności postępowania odszkodowawczego zmierzającą do wypłaty odszkodowania było obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej zgodnie z treścią art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Celem rozprawy była konfrontacja pomiędzy organem ustalającym odszkodowanie, a osobą, której takie odszkodowanie przysługiwało w związku z przejęciem nieruchomości, w szczególności odnośnie proponowanej kwoty odszkodowania ustalonego przez organ dokonujący wywłaszczenia oraz informacji dotyczących nieruchomości, ustalonych przez organ, z informacjami dotyczącymi nieruchomości, które mogły zostać przedstawione przez osobę, na rzecz której ustalono odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Brak zaś przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, której obowiązek przeprowadzenia ciążący na organie ustalającym odszkodowanie miał charakter obligatoryjny, Minister uznał za rażące naruszenie przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 K.p.a. Skargę na rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] wniosło Miasto S. zarzucając naruszenie: – przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach poprzez bezpodstawne przyjęcie obligatoryjności rozprawy administracyjnej z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do wypłacenia odszkodowania na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa w trybie art. 5 ust. 2; – przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 Kpa, które uprawniało Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r. Miasto S. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. W skardze wywiedziono, że do przedmiotowego postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania nie mógł mieć zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem przepis ten dotyczył ustalania odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym. O powyższym świadczyło umiejscowienie art. 22 w rozdziale 3 tej ustawy pod tytułem "Postępowanie wywłaszczeniowe". W takim postępowaniu niezbędne było wyznaczenie rozprawy, o czym stanowił art. 19. Po przeprowadzeniu rozprawy, zgodnie z art. 21, wydawana była decyzja w przedmiocie wywłaszczenia, zaś art. 22 stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników tej rozprawy. Zatem rozprawa, o jakiej mowa w art. 22 odnosiła się – zdaniem skarżącego – do wywłaszczania oraz odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, nie zaś do przejęcia własności nieruchomości z mocy prawa, które nastąpiło na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1981 r., nr [...] w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane. Ponadto Miasto wskazało, że art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. nie odsyłał bezpośrednio do tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani do jej konkretnych przepisów, w tym do art. 22. Odesłanie dotyczyło jedynie zasad wypłacania odszkodowania zawartych w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. pod tytułem "Odszkodowania" (art. 7–14). Na gruncie ww. ustaleń Miasto S. wywiodło, że w niniejszej sprawie jedynie fakultatywnie mogłaby być wyznaczona rozprawa na podstawie art. 89 Kpa, gdyby zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron lub byłoby to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Żadna z tych potrzeb nie zachodziła, bowiem wszyscy żyjący wówczas współwłaściciele: T.K., J.K. i M.S. zgadzali się z szacunkami biegłych dotyczącymi kwot odszkodowania. Skarżący podniósł ponadto, że uzasadnienia obu skarżonych decyzji Ministra Infrastruktury zawierają wzajemne sprzeczności o fundamentalnym znaczeniu dla Miasta. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzono bowiem, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który ustali również podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Natomiast w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdzono, że obecnie istnieje możliwość ponownego naliczenia i wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa w procesie o naprawienie szkody na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Tymczasem, jak wskazują skarżący, od początku 2003 roku toczy się postępowanie z wniosku spadkobierców o odszkodowanie za przejęte nieruchomości, w którym Starosta M. jako stronę zobowiązaną do wypłaty odszkodowania uznał wyłącznie gminę Miasta S., a nie Skarb Państwa. W skardze Miasto S. stwierdziło, że decyzja Naczelnika nr [...] nie naruszała żadnego przepisu prawa procesowego przez co nie było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość położona w mieście S., oznaczona jako działki ewid. nr [...] objęta została zarządzeniem Naczelnika Miasta S. z dnia [...] listopada 1981 r., nr [...] o ustaleniu terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanego zarządzenia z dnia [...] listopada 1981 r., czyli w terminie dwóch miesięcy od daty jego opublikowania, nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu. W zakresie tym właściwe były obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Art. 8 ust. 8 i 9 tej ustawy stanowił, że wysokość stawki odszkodowania za grunty miejskie ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Zatem użycie przez ustawodawcę, w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., zwrotu "wypłaca się odszkodowanie " oznaczało wypłatę oznaczonej kwoty odszkodowania ustalonej przez naczelnika z uwzględnieniem wytycznych właściwego organu. Zatem zasadnie skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sytuacji miały zastosowanie wyłącznie przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatytułowanego "Odszkodowanie", natomiast nie stosowało się procedury wywłaszczeniowej, uregulowanej w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Sąd zauważa, że przepisy rozdziału 3 miały zastosowanie do wywłaszczenia nie z mocy ustawy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.), lecz wywłaszczenia następującego na podstawie decyzji naczelnika powiatu, o czym przesądza art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu (...). Ponadto, przyjmując nawet hipotetycznie za organem konieczność przeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zdaniem Sądu, brak jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego decyzją naczelnika S. z dnia [...] marca 1985 r. ze strony właścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M.W. kwestionując zgodę właścicieli na ustaloną kwotę odszkodowania podniosła, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów odnoszących się zarówno pozytywnie jak i negatywnie co do kwoty odszkodowania. W trakcie postępowania strona nie przedstawiła także żadnych dokumentów świadczących o zastrzeżeniach byłych właścicieli co do wysokości odszkodowania. Niewątpliwie brak rozprawy w takiej sytuacji stanowiłby naruszenie art. 22 powołanej ustawy, jednakże takie naruszenie należałoby rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, tj. jak wskazał organ art. 22, oznaczałoby, że decyzja ustalająca w sprawie odszkodowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozważanie te nie mają jednak znaczenia w sprawie, gdyż jak Sąd wyżej wskazał, w przypadku przejęcia nieruchomości przez Państwo z mocy ustawy w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie miał zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oznacza to, że nadzorcze decyzje organów obu instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 7