VII SA/Wa 932/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. B. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zw. dalej specustawą, w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa linii 220kV [...] (etap I)" (obiekty budowlane kategorii: XXVI); zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr: Gmina T. ; obręb S. - [...]; obejmującej - przebudowę linii wysokiego napięcia 220kV relacji [...], w km 14+000 w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi krajowej S11 oraz inne roboty objęte projektem budowlanym. W decyzji tej organ określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczy nieruchomości, na których zlokalizowano obiekt oraz części działek przyległych w odległości 22 m od osi linii. Ponadto organ I instancji wskazał, że w związku z realizacją inwestycji niezbędne będzie zajęcie n/w nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi drogi krajowej w celu przebudowy linii 220 kV [...]: obręb S. - [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 29 lipca 2010 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, przedkładając 4 egz. projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (znak: [...]) zmienioną w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]) dla wnioskowanej inwestycji. W trybie przewidzianym art. 24 ust. 3 specustawy zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strony poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wnoszenia uwag i składania wniosków. Obwieszczenie Wojewody [...] ukazało się w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza w dniu 2 września 2010 r.) oraz zostało podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy T. w dniach 2-15 września 2010 r. Skutecznie zawiadomione strony nie złożyły wniosków i nie zgłosiły zastrzeżeń pisemnie lub do protokołu. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor spełniając wymóg ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zw. dalej ustawą środowiskową, dołączył do wniosku decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wydający powyższą decyzję, po uzyskaniu stosownych opinii właściwych organów nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia dla tego przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany spełnia wymogi określone w wymienionej decyzji a we wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę nie nastąpiły zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Odwołanie od ww. decyzji złożył D. B.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że przesłanych przez skarżącego dokumentów wynika, że działka nr [...], należąca do D. B., położona jest w odległości większej niż 22 m od osi przebudowywanej napowietrznej linii energetycznej 220 kV i większej niż 150 m od granicy przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany, karty nr [...]) wynika, iż zaskarżoną decyzją Nr [...] Wojewoda [...] (zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi dla tej części inwestycji liniowej (przebudowywanej linii energetycznej 220 kV relacji [...]), która została zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej nr S11, tj. na działkach o nr ewid. [...] z obrębu: [...], położonych w T.. Natomiast pozostała cześć ww. linii energetycznej 220 kV relacji [...], położona poza pasem drogowym drogi krajowej nr S11 - jako nie należąca do właściwości wojewody (organu administracji architektoniczno-budowlanej), pozostała poza zakresem, dotyczącym decyzji Nr [...] i powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem GINB, zatwierdzona część przebudowywanej napowietrznej sieci energetycznej 220 kV, w zakresie (tj. w granicach) pasa drogowego drogi krajowej nr S11, nie wywołuje żadnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Wobec ww. ustaleń GINB stwierdził, że D. B., jako właściciel działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], leżącej poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Ponadto GINB wskazał, że z uwagi na to, iż niniejsze rozstrzygnięcie zapadło z przyczyn formalnych, organ odwoławczy nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności w niej powołane oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, iż skarżący nie jest stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie, w sytuacji, gdy jego nieruchomość (działka nr [...]) znajduje się w części w obszarze oddziaływania linii energetycznej 220 kV, której dotyczy przedmiotowe postanowienie, a w konsekwencji w obszarze oddziaływania obiektu, odnośnie którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący wskazał, że poza linią energetyczną 220 kV, zaskarżone pozwolenie na budowę obejmuje również pozwolenie na budowę tymczasowo niepodłączonej do źródła energii linii energetycznej 400 kV, co organ błędnie pominął, a nieruchomość stanowiąca własność skarżącego obejmująca działkę nr [...] znajduje się niemal w całości w obszarze oddziaływania linii energetycznej 400 kV, której dotyczy przedmiotowe postanowienie, a w konsekwencji w obszarze oddziaływania obiektu, odnośnie którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji wadliwe umorzenie postępowania zażaleniowego prowadzonego w tej sprawie. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł o uzupełniające przeprowadzenie dowodu z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2011 r. oraz załączonego do niego raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże po części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że pomiędzy osnową decyzji, a zatwierdzonym projektem brak jest należytej spójności, która pozwoliłaby rozstrzygnąć kwestię, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym wystarczającym do zaskarżenia tej decyzji. Jak wynika z osnowy decyzji organu I instancji określono tam nazwę inwestycji jako: "Przebudowa linii 220kV relacji [...] (etap I)" (obiekty budowlane kategorii: XXVI). Inwestycja jest bowiem zamierzona w kilku miejscach, a co za tym idzie obejmuje wielokilometrowe odcinki przebudowywanej linii energetycznej. W osnowie decyzji wymieniono dalej numery ewidencyjne działek na oznaczenie miejsca, w którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, a następnie dodano słowa "obejmującej - przebudowę linii wysokiego napięcia 220kV relacji [...], w km 14+000 w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi krajowej S11 oraz inne roboty objęte projektem budowlanym, zgodnie z projektem budowlanym (...)" W dalszej części dyspozytywnej decyzji (pkt 8) zaznaczono, że w związku z realizacją inwestycji niezbędne będzie zajęcie innych działek, lezących poza liniami rozgraniczającymi drogi krajowej, w tym działki skarżącego – jak twierdzi organ w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze – leżącej w odległości ok. 150 m od granicy przedmiotowej inwestycji. Zatwierdzony projekt ma charakter wielostronicowego opracowania, w którym wyodrębniono objęty pozwoleniem wspominany węzeł opisany liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na wymienionych wcześniej działkach. W obrębie tak zakreślonych granic inwestycji uwidoczniono przebieg linii napowietrznej przechodzącej zarówno nad węzłem drogowym, jak i poza granicami tego węzła. Dodać trzeba, że linia energetyczna objęta granicami zatwierdzonej inwestycji z jednej strony zaczyna się od słupa wsporczego, z drugiej zaś strony słup wsporczy umieszczony jest już poza granicami linii rozgraniczających węzła drogowego w pobliżu działki skarżącego. Z części dyspozytywnej pozwolenia na budowę nie wynika, że tylko w granicach tego węzła będą toczyły się roboty budowlane. W osnowie decyzji mówi się bowiem również o innych robotach objętych projektem budowlanym, a jak już wspomniano wcześniej projekt ten dotyczy całej linii, a nie tylko tej, która jest przedmiotem pozwolenia na budowę wydanego w trybie przepisów specustawy. Nie wiadomo jednak jakich to innych robót ma dotyczyć udzielone pozwolenie, i czy te inne roboty mieszczą się w granicach opisanych liniami rozgraniczającymi teren węzła drogowego, czy też będą się toczyły również poza granicami linii rozgraniczających pasa drogowego, szczególnie, jeśli uwzględnić punkt 8 pozwolenia na budowę, w którym wskazano działkę skarżącego nr [...], jako tę, na którą będzie potrzeba wejścia w fazie realizacyjnej inwestycji w związku z treścią tego właśnie pozwolenia na budowę. Z treści decyzji organu I instancji, ani też decyzji organu II instancji, a także odpowiedzi na skargę, nie wynika wyjaśnienie tych okoliczności, które również w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących zasięgu oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego, nie doczekały się wyjaśnienia stosownie do treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnione okoliczności mają podstawowe znaczenie dla oceny, czy budowa linii energetycznej zamyka się w granicach węzła drogowego, jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, a pozostałe odcinki linii energetycznej będą przedmiotem odrębnych decyzji wydawanych w trybie zwykłym, czy też wykraczają poza te granice. Dopiero ustalenie i wyjaśnienie zakresu innych robót objętych pozwoleniem może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy w rzeczywistości przedmiotowe pozwolenie dotyczy interesów skarżącego. W tym przypadku zaskarżony akt ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, jednak podejmując w niniejszym wyroku rozstrzygnięcie polegające na jego uchyleniu, Sąd Wojewódzki miał również na uwadze wykładnię art. 31 ust. 2 ustawy specustawy zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, zgodnie z którą sąd może uchylić decyzję organu II instancji, pozostawiając w obrocie decyzję I instancji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.