I SA/Wa 196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o. o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. , nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] ustalającą jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w obrębie [...] w Gminie O. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] powstałe na skutek podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ew. nr [...],[...],[...] i [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Burmistrza Miasta i Gminy O. oraz wpłaty tej kwoty w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Właściciel nieruchomości stanowiącej dz. Ew. nr [...],[...],[...],[...] położonej w gminie O., spółka X Sp. zo.o. wniosła o zatwierdzenie podziału jej na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Podział ten został zatwierdzony Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. poinformowano stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej, jednocześnie informując o wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M. J. na kwotę [...] złotych. Pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. W związku z podniesieniem przez spółkę X Sp. z.o.o zarzutów co do wysokości kwoty wzrostu wartości nieruchomości, wezwano rzeczoznawcę do ustosunkowania się do zgłoszonych zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. strona została poinformowana o wglądzie do wyjaśnień sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gminie O. oraz zobowiązał do wpłaty tej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji powyższej odwołania złożyła spółka X Sp. zo.o. z siedzibą w M., kwestionują wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału poprzez wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] ustalającą jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] powstałe na skutek podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ew. nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został potwierdzony w operacie szacunkowym z dnia 1 października 2009 r. , a ustalenie wysokości opłaty nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji zdaniem SKO nie narusza przepisu art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Ponadto Kolegium uznało, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r., gdyż sporządzony on został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka X Sp. zo.o. reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. K. G. W skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w tym: - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego – polegające na nie wyczerpującym zbadaniu stanu faktycznego w zakresie warunków technicznych obiektu; - art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego – polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia pomimo braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przekroczeniu granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i ustaleniu opłaty adiacenckiej mimo uzasadnionych przesłanek dokonania innego rozliczenia ze stroną skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa . Między innymi, w swej uznaniowości nie nosi cech dowolności . W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2010r., którą to decyzją skarżący został zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, ustalonej w tej samej decyzji na kwotę [...] PLN. Powyższe nastąpiło w konsekwencji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] listopada 2007r., wydanej na wniosek X spółka z o.o. w M. , o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. [...]. W wyniku dokonania podziału, wyodrębnione zostały między innymi działki oznaczone jako [...],[...],[...],[...] i [...], które przeznaczone zostały na projektowaną drogę gminną i stosownie do treści art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami , przeszły z mocy prawa na własność Gminy O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Burmistrz Miasta i Gminy O. wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w wyniku którego , w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego dla jego potrzeb, ustalił , że wobec omawianego podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] PLN, co spowodowało ustalenie opłaty adiacenckiej we wskazanej wysokości, w oparciu o treść art. 98a ust. 1 zd. 1 cytowanej ustawy . Wyodrębnienie wymienionych działek pod drogi gminne i przejście ich własności na Gminę O., spowodowało jednocześnie powstanie po stronie skarżącego roszczenia o zapłatę, z tego tytułu, odszkodowania na podstawie art. 98 ust.3 ustawy. X spółka z o.o. w M. i Gmina O. stały się dla siebie wzajemnie wierzycielkami i dłużniczkami. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie dyspozycji art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami , argumentując , że w jej ramach doszło do przekroczenia granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i ustalenia opłaty adiacenckiej mimo istnienia uzasadnionych przesłanek do dokonania między stronami innego rozliczenia. Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego , po stronie organu nie istniał obowiązek lecz możliwość ustalenia opłaty , której ustalenie jest nieuzasadnione w świetle niekwestionowanego obowiązku Gminy Ożarów do wypłaty odszkodowania. W ocenie sadu orzekającego w tym składzie, zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na akceptację. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło zgodność z prawem decyzji ustalającej opłatę adiacencką, analizując przesłanki jej ustalenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Podkreślić należy, iż okoliczności (roszczenia dotychczasowych właścicieli) związane z wydzieleniem dróg publicznych wskutek dokonanego na wniosek zainteresowanych podziału nieruchomości oraz ich przejściem na własność organów administracji publicznej, pozostają w związku z kwestią ustalenia opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości pozostałej części nieruchomości, jedynie w sensie faktycznym. W sensie prawnym są to dwa odrębne, ustawowo przewidziane postępowania, których wszczęcie ani przebieg nie jest wzajemnie uwarunkowane. Wskazać wypada, że decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokości, jak to zauważa skarżący , ma charakter uznaniowy. W świetle bowiem art.98a ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce gruntami , jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego , który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa , wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić z tego tytułu opłatę adiacencką. Literalne brzmienie przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że decyzja o jej ustaleniu jest podejmowana w wyniku uprawnienia a nie obowiązku organu, jako konsekwencja uznania administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak, że jest to decyzja dowolna lub arbitralna . Granice w jakich zamyka się uznanie organu administracji w zakresie tej swobody, obwarowane jest obowiązującymi przepisami prawa materialnego, procesowego i przepisami kompetencyjnymi. Ich treść stanowi ramy dozwolonego postępowania organu w sytuacji gdy po jego stronie leży prawo dokonania wyboru jednego z dozwolonych przepisami prawa działań, w tym zaniechania. Sąd w składzie orzekającym, w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA z dnia 8 lutego 2005r., przywołanym przez skarżącego, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania , czy wydając zaskarżony akt, organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Analiza wskazanych przesłanek w sprawie niniejszej prowadzi do pozytywnej konkluzji. Brak jest podstaw, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się w tym zakresie jakichkolwiek uchybień. Sąd zważył także na cel będącego przedmiotem sporu przepisu i charakter ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut skarżącego, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest wadliwa z tej przyczyny, że organ zaniechał rozważań o " podwójnym pokrzywdzeniu" właściciela nieruchomości, który oprócz pomniejszenia swojego stanu posiadania o przejęte przez Gminę na własność drogi , zobowiązany jest uiścić dodatkowo na rzecz tej Gminy , należność w postaci opłaty adiacenckiej. Pogląd ten jest bowiem o tyle nieuprawniony , że ma miejsce w sytuacji gdy faktycznie wartość pozostałej części podzielonej nieruchomości zyskuje na wartości w porównaniu ze stanem z przed podziału a dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty zyskuje dodatkowo roszczenie odszkodowawcze za tą część gruntu , która została przeznaczona pod drogę, której własność przeszła z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego. Należności tej może dochodzić w ramach art.98 ust.3 cytowanej ustawy w drodze rokowań z organem, a w braku porozumienia , w oparciu o przepisy regulujące zasady i tryb wypłaty odszkodowania w przypadkach wywłaszczania nieruchomości. Nie znajduje także, w ocenie sądu, aprobaty pogląd X spółka z o.o. w M., że zaskarżona decyzja jest wadliwa z tej przyczyny , że Gmina nie prowadziła ze skarżącym żadnych rokowań w zakresie zapłaty odszkodowania ani nie zaproponowała rozliczenia należności opłaty adiacenckiej w naturze, przewidzianego treścią art. 98a ust.4 zd.1 ustawy . Analiza treści znajdujących zastosowanie w badanym postępowaniu administracyjnym przepisów prawa , oraz celu ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w kontekście ogólnie przyjętych norm etycznych i zasad współżycia społecznego prowadzi do wniosku , że brak jest podstaw do wysnucia tezy , iż norma prawna , etyczna lub powszechnie akceptowana zasada życia społecznego nakazuje lub sugeruje dokonanie takiego rozliczenia między Gminą O. a Spółką X jak to sugeruje skarżący. Zaniechanie przez organ ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z intencją zbilansowania w ten sposób należności odszkodowawczej nie tylko nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa ale jest także praktycznie niemożliwe bez wcześniejszego zainicjowania odpowiednich postępowań , skoro dla poczynienia obligatoryjnych ustaleń faktycznych niezbędne jest odrębne , finansowe oszacowanie nieruchomości , zarówno dla potrzeb ustalenia opłaty jak i odszkodowania. Podobnie sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. Oba organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny. W sposób należyty zebrały i oceniły wyczerpująco materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).