II SA/Rz 353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia A. Sp. z o.o. z/s w W. sprzeciwił się zamiarowi wykonania robót budowlanych pod nazwą stacja bazowa telefonii komórkowej [...], polegających na instalacji antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 7 m ponad kalenice dachu budynku zlokalizowanego na działce nr 808 w obr. [...] przy ul. R. w R., wraz z urządzeniami sterującymi i zasilającymi. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent M. [...] wskazał, że jak wynika z przedłożonych do zgłoszenia dokumentów, przedmiotowa inwestycja w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) stanowi budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponieważ zakres planowanych robót wykracza poza art. 29 Prawa budowlanego, objęta jest ona obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony zgłaszającej zamiar wykonania w/w robót, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i jednocześnie w oparciu o art. 30 ust. 5 i 7 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw do dokonanego 3 grudnia 2010 r. zgłoszenia obejmującego zamiar wykonania wyżej określonych robót budowlanych, nakładając w tym zakresie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody [...], Prezydent M. [...] dokonał niewłaściwej kwalifikacji zgłoszonych robót. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane inwestycję należy zaliczyć do budowli, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Ponieważ przepis ten nie precyzuje typów urządzeń należy uznać, że swym zakresem obejmuje wszystkie urządzenia, które nie mają być posadowione na gruncie lub w innych miejscach, lecz zainstalowane na istniejących obiektach budowlanych. Roboty takie podlegają zgłoszeniu w przypadku określonym w art. 30 ust. 1 pkt 3b (tj. gdy wysokość urządzeń przekracza 3m), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, tj. przedsięwzięć które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000, co wynika z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Weryfikując rozstrzygnięcie organu I instancji Wojewoda [...] zwrócił także uwagę na dołączone do zgłoszenia opracowanie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", zgodnie z którym projektowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena ta dotyczy jednak oddziaływania związanego z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do obecnie istniejącego stanu zainwestowania działek sąsiednich, a ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego) zdaniem Wojewody polega również na zagwarantowaniu zgodnie z art. 4 tej ustawy, prawa zabudowy w dowolnym czasie własnej nieruchomości, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Jak wynika z akt sprawy, projektowania stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana będzie na istniejącym na działce nr 808 budynku mieszkalnym o wysokości 8,43 m. Zgłoszenie obejmuje zainstalowanie na nim antenowej konstrukcji wsporczej (masztu) o wysokości ok. 7,5 m, sześciu anten sektorowych na poziomie 13,8 m od terenu i trzech anten radiolinii na poziomie 11,75 m od terenu. Jak wynika z wyrysu z ewidencji gruntów oraz załączonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia", zasięg oddziaływania tych anten będzie obejmował nie tylko działkę 808 w stosunku do której inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane, ale również działki sąsiednie (zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr 828/1 i niezabudowaną nr 809). Ponieważ na analizowanym terenie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualna nadbudowa istniejących obiektów jak i budowa nowych mogłaby się okazać ograniczona lub niemożliwa z uwagi na regulację § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; zgodnie z jego treścią, budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Okoliczność ta przesądza o potrzebie zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w postępowaniu prowadzonym z udziałem stron znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej stacji. Zdaniem Wojewody [...], do czasu ewentualnej zabudowy obszaru oddziaływania obiektami o wysokości kolidującej z oddziaływaniem stacji, należy rozważyć możliwość udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej jako obiektu tymczasowego. Wyżej opisaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten wniósł sprzeciw i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył pełnomocnik A. Sp. z o.o. - radca prawny A. K. Wnosząc o jej uchylenie w tej części zarzucił jej: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. -art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wniesieniu sprzeciwu i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy po upływie terminu zawitego organ II instancji powinien umorzyć postępowanie w I instancji, - art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (błędne ustalenie, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia dla terenów sąsiednich), jak również niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 39 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zawity 30-dniowy termin do jego wniesienia już upłynął, wobec czego po uchyleniu decyzji organu I instancji postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, - art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, - § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy normuje on sytuacje podmiotów realizujących inwestycje w postaci budynków, jaką nie jest inwestycja planowana przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując na szczegółowe motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Ustosunkowując się do twierdzenia strony skarżącej, że dla zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ewentualne ograniczenia lub uciążliwości muszą faktycznie wystąpić Wojewoda podkreślił, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku samej możliwości wystąpienia okoliczności o których mowa w pkt 1- 4, a nie w sytuacji, gdy w/w zagrożenia rzeczywiście wystąpią (wtedy bowiem przedstawione rozwiązania jako niezgodne z obowiązującymi przepisami byłyby nie do zaakceptowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Bezspornym jest, że skarżąca spółka 3.XII.2010 r. dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 7 m ponad kalenicę dachu wraz z urządzeniami sterującymi i zasilającymi, które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. doręczoną pełnomocnikowi spółki w dniu 20 grudnia 2010 r. wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i wniósł sprzeciw nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych". Samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie biorą udziału oprócz inwestora inne osoby, gdyż dokonanie zgłoszenia robót budowlanych nie oznacza obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku 26 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 307/08, w którym stwierdzono, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku, który w myśl kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję taką organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wydaje decyzję przewidzianą przepisem art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich jednym z możliwych rozstrzygnięć jest "uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" – art. 138 § 1 pkt 2. Przewidziane rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W sprawie objętej skargą organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu pierwszej instancji odbiega od rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego. Ma to miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte po rozpoznaniu sprawy nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wobec tego rozstrzygnięcie organu I instancji w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe z uwagi np. na niezgodność z przepisami prawa. Niezgodność z przepisami prawa to niezgodność z przepisami prawa materialnego lub procesowego przez ich naruszenie lub niewłaściwą wykładnię (patrz wyrok NSA 28 maja 1989 IV SA 1278/88). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wydając taką decyzję organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Do takiego rozumienia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. uprawnia jego treść "organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy". Decyzja organu odwoławczego objęta skargą w brzmieniu "jednocześnie wnoszę sprzeciw" nie odpowiada powołanemu przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jej sformułowanie. Ze względu na fakt, że jest to naruszenie przepisów prawa procesowego których naruszenie może być skuteczne tylko w przypadku wykazania wpływu na wynik sprawy, błędnie sformułowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może skutkować jego uchyleniem. Poza tym jak wynika z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) "właściwy organ wnosi sprzeciw". Wojewoda [...] nie jest właściwym organem do wniesienia sprzeciwu. Zatem nieprawidłowość w postaci wyznaczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego poprzez użycie słowa "sprzeciw" nie oznacza, że należy datę wydania decyzji odwoławczej uważać za datę sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy. Takie rozumienie skutkuje uznaniem zarzutu skargi w tym zakresie za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) "pozwolenie na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych". Przywołany przepis nie precyzuje typów urządzeń, o których mowa, zatem należy uznać, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym wszystkie urządzenia które nie będą posadowione na gruncie lub zlokalizowane w innych miejscach lecz mają być zainstalowane na innych obiektach już istniejących. Roboty takie polegają zgłoszeniu w przypadku określonym w art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzeń przekracza 3 m) a zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 tj. przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). W świetle wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. II OSK 1297/09 antenowa konstrukcja wsporcza umiejscowiona na dachu budynku nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Wobec tego stanowisko organu I instancji, że istnieje konieczność uzyskania przez skarżącą spółkę pozwolenia na budowę ponieważ zgłoszenie dotyczy realizacji budowli wymagało weryfikacji. Ustalono, że inwestor wraz ze zgłoszeniem przedłożył opracowanie dotyczące kwalifikacji projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Ocena dotyczy jednak oddziaływania związanego z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do istniejącego obecnie stanu zainwestowania działek sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 4 prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 prawa budowlanego zobowiązuje urząd do zagwarantowania możliwości zabudowy własnej nieruchomości w dowolnym czasie, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami prawa. Jak wyniku z dokumentacji zasięg oddziaływania projektowanych anten obejmuje działkę nie tylko inwestora lecz również działki sąsiednie. Na analizowanym terenie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego i w przypadku planowanej nadbudowy lub budowy nowych obiektów może być ograniczona lub niemożliwa ze względu na treść § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych (...) który stanowi, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Uzasadnia to zdaniem Sądu konieczność zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem stron postępowania znajdujących się w strefie oddziaływania stacji. Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi z punktu I 1 i 2 oraz II 3, 4, 5. Na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd skargę oddalił.