II SA/Po 235/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] 2010 r. I. G. zwróciła się do Burmistrza Gminy K. o wypłacenie jej odszkodowania za grunt przejęty przez Skarb Państwa pod drogę o pow. 800 m2, położony we wsi. R., działka nr [...]. Wskazała, że właścicielami gruntu o pow. 1 ha we wsi R. byli jej rodzice A. i M. M.. Przez jego środek wytyczono drogę (dz. nr [...]) i grunt ten przejął Skarb Państwa. Do dnia dzisiejszego nie wypłacono jednak odszkodowania z tego tytułu. Wnioskodawczyni dołączyła skrócone odpisy aktu zgonu rodziców oraz postanowienie o nabyciu przez nią spadku po zmarłej matce M. M. Postanowieniem z [...] 2010 r. Burmistrz K. przekazał powyższy wniosek według właściwości Staroście P. Ten, wskutek przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] na podstawie art., 140 oraz art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz I. G. w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomość położoną w R., gm. K., ark. mapy [...], działka nr [...], stanowiącą własność Gminy K.. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ zaznaczył, że z treści dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię w trakcie postępowania wynika, że zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...] 1976 r. Aktem tym ówczesna właścicielka działki M. M. zrzekła się jej własności na rzecz Skarbu Państwa. Obowiązujący zaś w dniu sporządzenia tego aktu przepis art. 179 Kodeksu cywilnego stanowił, że (§ 1) jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie, przy czym zrzeczenie się wymagało do swej ważności formy aktu notarialnego oraz zgody właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Na skutek zrzeczenia się własności nieruchomość stawała się własnością państwową (§ 2). Starosta mając na względzie powołane przepisy stwierdził, że w niniejszej sprawie dla zrzeczenia się własności nieruchomości dochowano formy aktu notarialnego, przy którym przedłożono jednocześnie zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia [...] 1975 r. nr [...] wyrażające zgodę na zrzeczenie się opisanej działki. Tym samym własność przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona przez M. M. na Skarb Państwa w drodze cywilnoprawnej, a zatem nie może być mowy o jej wywłaszczeniu polegającym na pozbawieniu prawa własności na drodze administracyjnoprawnmej i wbrew woli właściciela. W tej sytuacji zdaniem starosty postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. I. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przy jej wydaniu art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn (względnie art. 7 ust. 1n ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ze względu na zrzeczenie się jej własności przez poprzednika prawnego odwołującej, podczas gdy przejęcie tej nieruchomości w świetle panujących ówcześnie stosunków prawnopolitycznych nastąpiło w procedurze wywłaszczenia. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty poprzez ustalenie odszkodowania. Odwołująca podniosła, że w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał, iż wywłaszczenia dokonuje się za odszkodowaniem. Starosta pominął fakt, że w rzeczywistości prawnej pod rządami powołanej ustawy przejmowanie gruntów, mających służyć realizacji inwestycji publicznych, na rzecz Skarbu Państwa, dokonywano w ten sposób, że w pierwszej kolejności organy władzy wywierały presję na obywateli, aby ci "dobrowolnie" zrzekli się prawa własności na podstawie art. 179 § 1 kc. Dopiero zaś w razie braku zgody właściciela na zrzeczenie się wdrażano procedurę wywłaszczenia, regulowaną ustawą z 1958 r. Odwołująca zaznaczyła, że jednocześnie wobec osób, które odmówiły zrzeczenia się własności nieruchomości stosowano różnego rodzaju pozaprawne szykany i środki nacisku w celu nakłonienia ich do takiego właśnie rozporządzenia gruntem. Mając na względzie przedstawione uwarunkowania prawno-polityczne okresu, w którym przejęto przedmiotową nieruchomość I.G. wskazała, że jej matka, aby uniknąć przeprowadzenia wywłaszczenia zdecydowała się zrzec się prawa własności wspomnianej nieruchomości. Zdaniem odwołującej za niedopuszczalne należy uznać, w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, różnicowanie w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nieadekwatny sytuacji prawnej obywateli w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonych na realizacje inwestycji celu publicznego. Przesłanką takiego różnicowania nie może być fakt zrzeczenia się nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Składanych bowiem oświadczeń o zrzeczeniu się własności nieruchomości w czasach funkcjonowania państwa totalitarnego nie można traktować jako dobrowolnych we właściwym tego słowa znaczeniu. Nadto odwołująca podniosła, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn wskazuje, że odszkodowanie ustala się jeśli nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości. Z pozbawieniem prawa do nieruchomości mamy zaś do czynienia zarówno w sytuacji wywłaszczenia, jak i w sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, stosownie do art. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: uztwn) wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Poza trybem administracyjnym, w którym pozbawienie prawa własności podmiotów prywatnych mogło nastąpić bez ich woli, ustawa ta przewidywała w art. 6 możliwość przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Organ odwoławczy stwierdził, że powołane wyżej przepisy nie miały i nie mają zastosowania do sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości przez osobę prywatną na rzecz Skarbu Państwa, ze względu na nieodpłatny i – przynajmniej w założeniu – dobrowolny charakter czynności cywilnoprawnej jaką było zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Wprawdzie przepis art. 216a ugn przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 uztwn, jednakże ów przepis odnosi się do umów kupna-sprzedaży zawieranych w warunkach braku dobrowolności. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie właściwą drogą dochodzenia roszczeń jest droga cywilnoprawna. Kodeks cywilny przewiduje może możliwość uchylenia się od oświadczeń woli złożonych przez stronę stosunku cywilnoprawnego z wyłączeniem swobody powzięcia decyzji. Zgodnie z art. 82 kc zd. pierwsze nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Ponadto, organ II instancji stwierdził, że organy administracji publicznej nie są władne interpretować treści oświadczeń woli składanych na gruncie prawa cywilnego w formie aktów notarialnych. I. G. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, podnosząc tożsame zarzuty do zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazała, że z treści art. 4 uztwn nie wynika, że odjęcie prawa własności nieruchomości musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przedmiotowa nieruchomość została zaś przeznaczona na realizacje celu użyteczności publicznej – na budowę drogi. De facto doszło zatem do wywłaszczenia bez przyznania odszkodowania. Skarżąca wskazała też, że określona w art. 179 kc instytucja zrzeczenia się prawa własności nieruchomości miała w okresie PRL charakter quasi represyjny. Ówczesna praktyka była taka, że przed przeprowadzeniem procedury wywłaszczeniowej organy władzy usiłowały wymóc na obywatelu "dobrowolne" zrzeczenie się własności gruntu. Przywołany art. 179 kc wprowadzony zaś został do porządku prawnego po to głównie, aby umożliwić właścicielom pozbycie się zdegradowanych nieruchomości, wymagających znacznych nakładów dla przywrócenia ich do użytku (pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 marca 2005 r., K 9/04). Tymczasem w PRL przepis ten był nadużywany, m.in. po to, by uniknąć czasochłonnej i kosztownej dla Państwa procedury wywłaszczeniowej. Wskazuje to, że o "dobrowolności" zrzeczenia się prawa własności mowy być nie mogło i takie zrzeczenie się, choć czysto formalnie, miało charakter czynności cywilnoprawnej, było realnie wywłaszczeniem, w dodatku bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 czerwca 2011 r. skarżąca oświadczyła, że w momencie zrzeczenia się przez jej matkę własności części nieruchomości droga nie była jeszcze urządzona, natomiast z tego co wie, była przewidziana pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podała, że przed zrzeczeniem się jej matka była w Urzędzie w K., gdzie pokazano jej plan miejscowy i powiedziano, że jeżeli się nie zrzeknie własności nieruchomości to nieruchomość zostanie wywłaszczona. Na tej części nieruchomości był sad, były tam krzewy porzeczek i drzewa owocowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.]. Rolą organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, czy za przejęcie nieruchomości nr [...] przez Skarb Państwa M. M. powinna była uzyskać odszkodowanie, a w przypadku pozytywnej konstatacji przyznanie go na rzecz jej spadkobierczyni I. G.. W tym celu rozważenia wymagało jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się spornej nieruchomości przez M. M. oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przechodząc do analizy norm obowiązującej w 1975r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zgodnie z jej art. 6 ust. 1 ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Samo wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 uztwn), którym obciążony był ubiegający się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 uztwn) w drodze decyzji (art. 23 ust. 1 uztwn). Z powołanych przepisów wynika zatem, że procedura przejęcia nieruchomości zakładała rokowania z właścicielem co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i w przypadku pozytywnych ustaleń zawarcie z nim umowy za odpowiednią cenę wykupu nieruchomości, a w przypadku braku zgody na zawarcie umowy wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowaniem. Właściciel nieruchomości, który zawierał umowę przewidzianą przez art. 6 uztwn odstępował swą nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie za cenę nie wyższą od odszkodowania. Cena ta, tak samo jak odszkodowanie w sytuacjach wymienionych w art. 12 ust. 1 uztwn, płatna była w całości w ciągu trzech miesięcy. Wcześniej niż w wypadku, gdyby została wydana ostateczna decyzja organu administracji, właściciel uzyskiwał sumę pieniędzy, a ubiegający się o wywłaszczenie – nieruchomość. Ponadto, organ administracji zaoszczędzał kosztów postępowania. Innymi słowy, w razie zawarcia rozważanej umowy obniżały się społeczne koszty realizacji celu wywłaszczenia (por. uchwała SN z 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84, Lex nr 658124). W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy winny były także rozważyć wszelkie inne przepisy obowiązujące w dacie złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się spornej nieruchomości, na mocy których za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Wszystko po to, by przesądzić, czy oświadczenie poprzedniczki prawnej skarżącej nie nastąpiło w warunkach zawartych w nich norm, umożliwiających przyznanie odszkodowania. Rozważyć w sprawie należało chociażby normy zawarte w ustawie z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008r. sygn.akt I OSK 1910/07), w którym stwierdzono, że oświadczenie, zawarte w akcie notarialnym z dnia 27 stycznia 1958r. o zrzeczeniu się na podstawie art. 60 prawa rzeczowego własności nieruchomości nie wyklucza możliwości uznania, że w rzeczywistości nastąpiło odstąpienie nieruchomości w warunkach ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, co w okolicznościach rozpoznawanej wtedy sprawy skutkowało możliwością zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. dotyczących zwrotu przejętych na Skarb Państwa nieruchomości. Odnosząc się do instytucji zrzeczenia stwierdzić należało, że przepis art. 179 § 1 kc zakładał, że jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Począwszy zatem od 1962 r. ustawodawca konsekwentnie uzależniał nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, której właściciel się zrzekł, od stanowiska osoby reprezentującej potencjalnego nabywcę, tj. urzędnika wykonującego zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami państwowymi Z punktu widzenia istoty zrzeczenia się najważniejsze jest, że zgoda organu państwowego wymagana była z uwagi na uciążliwe skutki dla Skarbu Państwa zrzeczenia się własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Zgodnie bowiem z art. 179 § 2 kc, w jego pierwotnym brzmieniu, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową. Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Szerokie rozważania na temat instytucji wywłaszczenia zawarł Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu z dnia 15 marca 2005r. (sygn. akt K 9/04, OTK-A 2005/3/24). Stwierdził w uzasadnieniu, że w przypadku instytucji wywłaszczenia chodziło raczej o skorzystanie z dobrodziejstwa wyzbycia się niechcianej nieruchomości i przerzucenie ciężaru jej utrzymania na Skarb Państwa. Tym samym jednostronna czynność prawna zrzeczenia się – wbrew pozorom stwarzanym przez art. 179 kc – nie oznaczała wyłącznie przysporzenia po stronie Skarbu Państwa, który nabywał własność nieruchomości, lecz mogła być ona źródłem powstania po jego stronie poważnych zobowiązań prywatnoprawnych w stosunku do osób trzecich. W wyroku z 15 marca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rzeczywistości za zrzeczeniem się prawa zawsze stały określone zamierzenia gospodarcze, rachuby ekonomiczne właściciela; trudno założyć, by było ono fanaberią nieracjonalnego podmiotu. Trybunał wskazał, że praktycznym celem zrzeczenia się własności nieruchomości jest – co do zasady – dążenie do uniknięcia rozumianych szeroko obciążeń związanych z nieruchomością. W analizowanym wyroku Trybunał nie podzielił poglądu, iż uzależnienie skuteczności zrzeczenia się własności od zgody organu władzy publicznej, przewidziane przez art. 179 § 1 kc przed nowelizacją z 2003 r., było niezgodne z Konstytucją. Wskazał, iż niewątpliwie było to ograniczenie swobody rozporządzania rzeczą. Mogło ono pozostawać w sprzeczności z interesem właściciela, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiot własności znajdował się w stanie głębokiej degradacji, a zahamowanie tkwiącego w nim niebezpieczeństwa wymagało znacznym nakładów. Ze względu na tego rodzaju sytuacje, uzależnienie skuteczności zrzeczenia się od zgody właściwego organu można – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – usprawiedliwić potrzebą ochrony innych niż własność wartości konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Mając na względzie powyższe rozważania oraz wziąwszy pod uwagę reguły rządzące postępowaniem administracyjnym (art. 7, art. 8 kpa) i prowadzonym w jego ramach postępowaniem dowodowym (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) zauważyć należało, że organy obu instancji nie dokonały wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś nie oceniono w sposób odpowiadający tym normom, czy jakikolwiek związek z wywłaszczeniem mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości, czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego. Zmierzając do wyjaśnienia tych okoliczności organy obowiązane były ustalić cel czynności dokonanej w formie aktu notarialnego z 6 stycznia 1976 r. Badaniu podlegać winny okoliczności w jakich złożone było oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...]. Przy czym dokonana ocena czynności prawnej nie może abstrahować zarówno od tekstu aktu, jak i od kontekstu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5.12.2008r. , sygn.akt I OSK1919/07, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008r. , sygn.akt II CSK 348/06-LEX 421025). Organy winny były zbadać, czy w istocie rację ma skarżąca, że jej matka wyzbyła się spornej nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Wyjaśnienia wymagało, czy w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy dotyczące wywłaszczenia z chwili złożenia oświadczenia o zrzeczeniu, w tym normy nakazujące stosować przepisy o wywłaszczeniu np. do odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, zawarte chociażby w ustawie z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W tej sytuacji przyjąć należało, że organy dopuściły się naruszenia w sprawie przepisów prawa procesowego w stopniu, o którym stanowi norma zawarta w art. 145 § 1 pkt. 1lit. c) ppsa. Co najmniej przedwcześnie orzekły, że w sprawie nie ma zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 ugn i zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 kpa, dopuszczając się tym samym naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1lit. a) ppsa. W tym stanie rzeczy orzec należało jak w pkt.I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś co do konieczności ustalenia okoliczności w jakich złożone zostało oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki nr [...], celu dokonanej czynności. Zbadania będzie wymagała szeroko pojęta archiwalna dokumentacja dotycząca procesu realizacji inwestycji drogowej przebiegającej przez niniejszą nieruchomość, a także dokumentacja wydanego, a nie dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy Kó. z dnia [...] 1975r. nr [...], w którym zawarto zgodę na zrzeczenie się działki nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.