I SA/Wa 2378/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. oraz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1959 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1959 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. i poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. w zakresie ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. o pow. [...] m² zapisanej w księdze wieczystej Sądu [...] w G. tom [...] karta [...], o oznaczeniu katastralnym obręb G., parcela [...], należącej do J. S., F. D., M. K. oraz S. S. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1959 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekł o wywłaszczeniu w/w nieruchomości, jednocześnie ustalając odszkodowanie w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] lipca 1959 r. ([...]) Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy w/w orzeczenie. Wnioskiem z dnia 3 października 1998 r. M. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. podnosząc, iż organ wywłaszczeniowy pominął w zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę dopuszczalności wywłaszczenia, a brak odniesienia w sentencji decyzji, jak też w jej uzasadnieniu do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieruchomości orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] utrzymał ją w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2003 r. sygn. akt I SA1223/01 uchylił powyższe decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone, gdyż organ nadzoru nie wyjaśnił dlaczego zaskarżone orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osób wpisanych w księdze wieczystej jako ustawowi spadkobiercy E. S. w sytuacji, gdy zgodnie z prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po E. S., spadkobiercami po niej z mocy testamentu zostali M. K. i F. D. Sąd wskazał ponadto, że organ nadzoru nie dysponował prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po F. D., nie ustalił wszystkich stron postępowania, nie wskazał jaki jest obecnie stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, a swoje ustalenia czynił na podstawie szczątkowych akt sprawy wywłaszczeniowej. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie do czasu nadesłania postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S., a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1959 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1959 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia w/w nieruchomości oraz stwierdził nieważność powyższych orzeczeń w zakresie ustalonego za wywłaszczenie odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Prezydenta Miasta G. Minister Infrastruktury podniósł, iż organ nadzoru w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r. sygn. akt I SA 1223/01 i wykonując te wytyczne organ nadzoru ustalił, iż kwestionowanym orzeczeniem wywłaszczeniowym organ wywłaszczył z nieruchomości o pow. [...] m² - J. S., F. D., M. K. i S. S. i w/w osobom przyznał stosownie odszkodowanie w kwocie [...] zł. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ustaliło krąg osób będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości na podstawie pisma Sądu [...] w G. [...] z dnia [...] września 1956 r., w którym Sąd stwierdził, że spadkobiercami nieruchomości wypisanymi w księdze wieczystej G. - tom [...], wykaz liczba [...] są: J. S., S. S., M. K., F. D. Organ wywłaszczeniowy dysponując taką informacją wszczął i prowadził postępowanie w stosunku do tych osób. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Minister wskazał, że cele dla realizacji których dopuszczalne było wywłaszczenie zostały określone w art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ nadzoru ustalił, że celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa [...]. Zasada jego budowy oraz przebieg zostały zatwierdzone łącznie z planem szczegółowym osiedla, a potwierdzeniem niezbędności przedmiotowej inwestycji: było jak wynika z wniosku o wywłaszczenie zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej, której jednak nie zachowało się w aktach archiwalnych. Organ nadzoru stwierdził, że została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 w/w ustawy bowiem wskazany cel wywłaszczenia tj. budowa [...] stanowił realizację celu publicznego. Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego o wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a jak wynika z kwestionowanych orzeczeń rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Organ nadzoru ustalił, że w aktach archiwalnych brak jest ofert dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanych do spadkobierców nieruchomości. Znajdują się w nich jednak pisma F. D. i M. K. z dnia [...] lipca 1958 r. stanowiące odpowiedź na otrzymane przez nie wezwania do zawarcia umowy kupna - sprzedaży, w których obie one ustosunkowały się negatywnie co do treści tych wezwań. Natomiast uzasadnienie wniosku wywłaszczeniowego zawiera informację, że oferta skierowana do S. S. wróciła z adnotacją, iż adresat zmarł a spadkobiercy nie są znani. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że przesłanki określone w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione. Minister wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel, powierzchnią nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela, wyniki rokowań. Do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczonych przez właściwy sąd. Pismem z dnia [...] sierpnia 1958 r. Dyrekcja Budowy Osiedli [...] w G. wystąpiła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m. in. odnośnie przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m² stanowiącej własność zmarłej E. S. Do wniosku został załączony m. in. odpis zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, plan sytuacyjny, odpis z księgi wieczystej liczba [...], odpowiedzi na wezwanie do zawarcia umowy M. K. i F. D., odpis pisma Sądu [...] w G. wskazujący spadkobierców nieruchomości wpisanych w księdze wieczystej G. – tom [...] wykaz liczba [...]. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, iż wymagania określone w art. 15 ustawy zostały spełnione. Minister wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania Organ do Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zawiadomił za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało J. S., F. D., M. K. i S. S. – nieznanego z miejsca zamieszkania – o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1958 r. występujący w imieniu F. D. mąż L. D. oświadczył, że S. S. nie żyje – [...]. Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy mimo iż posiadał wiedzę, że S. S. nie żyje, to uczynił go stroną decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej. Organ nadzoru zauważył, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Minister uznał więc, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a w związku z powyższym decyzja organu II instancji utrzymująca je w mocy również wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Minister zaznaczył, że słusznie organ nadzoru w decyzji z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, iż biegły ustalając odszkodowanie w sposób nieuprawniony zastosował dodatkowo nieprzewidziany w sprawie wskaźnik zmniejszający odszkodowanie, co stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister zauważył, że skoro brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osoby nieżyjącej, to brak było również podstaw do ustalenia na rzecz tej osoby odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, iż kwestionowane orzeczenia dotknięte są w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadą rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Aktualnie bowiem jak wynika z pisma Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r. i załączonej do niego mapy geodezyjnej wywłaszczona nieruchomość stanowi część działek nr [...] stanowiących własność gminy Miasta G., a z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika, że stan prawny w/w działek nie uległ zmianie. Nie nastąpiło zatem także przekształcenie lub przeniesienie na podmiot trzeci własności wywłaszczonej nieruchomości, którego to skutku organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Minister stwierdził ponadto, iż wobec braku uwzględnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. jest ono również obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, a zatem reformatoryjne rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nie narusza art. 139 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. reprezentujący gminę Miasta G. oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zarzucając jej błędne zastosowanie i zinterpretowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie art. 77 § 1 i 107 § 1 kpa poprzez niewskazanie w jaki sposób uchybienia wpłynęły zarówno na ważność decyzji jak i na wysokość ustalonego odszkodowania oraz art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu reformations in peius. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro organ wywłaszczeniowy dysponował dokumentem urzędowym określającym krąg ustawowych spadkobierców E. S., przy braku innych środków dowodowych potwierdzających okoliczność śmierci S. S., to musiał włączyć go w krąg spadkobierców po zmarłej właścicielce nieruchomości. W ocenie skarżącego skierowanie decyzji do S. S. traci jakiekolwiek znaczenie w obliczu wyniku postępowania spadkowego po E. S. z 1992 r., w którym ustalono, iż jedynie M. K. i F. D. są jej spadkobierczyniami na mocy testamentu z 1935 r. A skoro w/w osoby były stronami postępowania wywłaszczeniowego i skierowano do nich orzeczenia wywłaszczeniowe, to śmierć S. S. nie miała żadnego wpływu na ważność decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ nadzoru wykonał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 marca 2003 r. sygn. akt I SA 1223/01. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej eliminacja z obrotu prawnego, jeżeli została ona obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem takiego postępowania jest zatem ustalenie istnienia takiej wady. Należy zgodzić się z Ministrem Infrastruktury, że badane w trybie nadzoru orzeczenia wywłaszczeniowe zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skierowane zostały do osoby zmarłej. Art. 8 kodeksu cywilnego przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. Nie można więc prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. W niniejszej sprawie natomiast postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej tj. S. S. uznanego przez organ za spadkobiercę ustawowego nieżyjącego właściciela wywłaszczanej – E. S. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzję administracyjną. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest możliwe bowiem tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.). Jeżeli doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności, była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Z akt administracyjnych wynika, że w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń wywłaszczeniowych S. S. nie żył. Jego zgon został formalnie potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 1990 r. sygn. akt [...] - uznanie za zmarłego. Jednakże organ wywłaszczeniowy pomimo, że podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1958 r. uzyskał informację, iż S. S. zmarł [...] uczynił go stroną postępowania administracyjnego odejmując mu w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] kwietnia 1959 r. prawo własności wywłaszczanej nieruchomości i przyznając mu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie Sądu fakt, iż okoliczność śmierci S. S. została potwierdzona formalnie dopiero w 1990 r. nie ma żadnego znaczenia, gdyż to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia kręgu osób będących stronami w sprawie. Słusznie Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skoro brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osoby nieżyjącej, to brak było również podstaw do ustalenia na rzecz tej osoby odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Fakt, iż spadkobiercami właścicieli przedmiotowej nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej w dacie wywłaszczenia okazały się na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 1992 r. sygn. akt [...] M. K. i F. D., które dziedziczyły po zmarłej w 1935 r. E. S. na podstawie testamentu nie wpływa w ocenie Sądu na możliwość uznania orzeczeń wywłaszczeniowych czyniących stroną postępowania wywłaszczeniowego osobę nieżyjącą za orzeczenia niewadliwe. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 139 kpa Sąd uznał go za niezasadny. Przepis art. 139 in fine ustanawia bowiem odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę porządku prawnego i interesu społecznego. Stwierdzenie więc rażącego naruszenia prawa czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Z taką właśnie sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Jak słusznie bowiem zauważył Minister Infrastruktury decyzja z dnia [...] września 2009 r. została obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu, że organ wywłaszczeniowy kierując decyzję wywłaszczeniową do osoby zmarłej rażąco naruszył prawo. Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 7