II SAB/Łd 18/11

Dnia 9 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia, czy majątek ziemski podlegał przejęciu przez Skarb Państwa 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu w sprawie z wniosku L. K. z dnia [...], zmodyfikowanego dnia [...], w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2008 r. (doręczonym organowi w dniu 21 lutego 2008 r.) L.K. zwrócił się do Wojewody [...] o "(...) zwrot bezprawnie przejętego przez Skarb Państwa majątku położonego w powiecie [...] i zapisanego w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w Z., jako kolonia S. / KW rep. Hip 11647. (...)". Następnie na wezwanie organu L.K. pismem z dnia 6 marca 2008 r. (doręczonym organowi dnia 10 marca 2008 r.), sprecyzował żądanie, powołując się na § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), wnosząc o wydanie decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski "Kolonia S." stanowiący uprzednio własność A. S., nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] postępowanie zostało zawieszone z urzędu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po A. S. byłym właścicielu ww. majątku. Na powyższe postanowienie L.K. złożył zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że błędnie przyjęto zaistnienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), bowiem toczące się postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po byłym właścicielu spornego majątku nie mogło stanowić podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 29 października 2008 r. nr [...] L.K. został wezwany na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), do nadesłania w terminie 30 dni prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S. Jednocześnie w piśmie tym, zgodnie z dyspozycją art. 36 § 2 K.p.a. wyznaczony został nowy termin załatwienia wniosku do dnia 31 marca 2009 r. W związku z powyższym, wezwaniem z dnia 5 listopada 2008 r. L.K. złożył do Wojewody [...] skargę na działającego z upoważnienia Wojewody [...] P. K. Dyrektora Wydziału Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. znak: [...] Dyrektor Generalny Urzędu wskazał skarżącemu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. potwierdził jedynie, że toczące się postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po byłym właścicielu spornego majątku nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowiłby podstawę prawną do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta nie zwalnia natomiast organów prowadzących postępowanie administracyjne od obowiązku ustalenia stron postępowania, gdyż zgodnie z art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, "Czy § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organów administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". Pismem z dnia 28 lutego 2009 r. L.K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia [...] r. znak: [..] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W związku z udzieloną przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzią na pytanie prawne Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [..] r. znak: [...] podjął zawieszone postępowanie. Zaś pismem z dnia 17 lutego 2011 r. wezwał strony postępowania, w związku z ponowną analizą dokumentów i ustaleniem istnienia innych jeszcze stron, które nie zostały powiadomione o jego prowadzeniu, do przesłania ich adresów do doręczeń, a pismem z dnia 18 lutego 2011 r. powiadomił o przedłużeniu terminu zakończenia tego postępowania do dnia 30 maja 2011 r. Pismem z dnia 15 lutego 2011 roku zatytułowanym "Ponaglenie" L.K. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie rażącej bezczynności organu w załatwianiu jego wniosku, trwającej od 2008 roku. Natomiast w dniu 15 marca 2011 roku L.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej, czy majątek ziemski podlegał przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Następnie zaś pismem z dnia 15 kwietnia 2011 roku organ powiadomił, iż otrzymał w dniu 29 marca 2011 roku pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 marca 2011 roku wraz z załączonym zażaleniem skarżącego na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Wojewoda wyjaśnił również, iż zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z dużej ilości postępowań o podobnym zakresie, które mają szczególnie skomplikowany charakter i wymagają ustalenia wielu kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności dotyczył nierozpoznania przez Wojewodę [...] sprawy, wszczętej wnioskiem L. K. z dnia 21 lutego 2008 roku, zmodyfikowanego dnia 10 marca 2008 roku, w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej czy majątek ziemski podlegał przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiedniego aktu administracyjnego. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Natomiast stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 K.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przypomnieć należy także, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Mając na uwadze dyspozycję zawartą w treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem pismem z dnia 15 lutego 2011 roku zatytułowanym "Ponaglenie" L.K. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie rażącej bezczynności organu w załatwianiu jego wniosku, trwającym od 2008 roku. Owo pismo skarżącego zostało potraktowane jako zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 § 1 K.p.a., którego konsekwencją było skierowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pisma z dnia 22 marca 2011 roku do Wojewody [...] wraz z załączonym zażaleniem skarżącego na bezczynność organu w niniejszej sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, że Wojewoda [...] pozostaje bezczynny, albowiem wymieniony wyżej wniosek L. K. z dnia 21 lutego 2008 r. nadal pozostaje nierozpoznany. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zaakcentować, iż w kontrolowanym postępowaniu organ od dnia wpływu do organu wniosku skarżącego (21 lutego 2008 r.) do dnia wniesienia skargi na bezczynność (15 marca 2011 roku) nie zdołał zebrać materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania sprawy. Warto w tym miejscu podnieść, iż organ dwukrotnie zawiesił postępowanie. Postanowienie z dnia 15 kwietnia 2008 r. o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po dziadku skarżącego – A. S. zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [..] roku. W ocenie Ministra zawieszenie postępowania było błędne, gdyż A. S. zmarł przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, zatem nie przysługiwał mu przymiot strony, a więc stwierdzenie nabycia spadku po wyżej wymienionym nie mogło stanowić przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Z kolei postanowieniem z [...] roku Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, "Czy § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. l lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organów administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". Sąd zauważa, iż postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wywołane powyższym pytaniem prawnym zostało umorzone ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Postanowienie w tym przedmiocie zostało opublikowane dnia 31 marca 2010 roku (sygn. akt P 107/08, OTKA A z dnia 31 marca 2010 roku, nr 3 (130), poz. 27). Natomiast Wojewoda [...] zawieszone postępowanie podjął dopiero z dniem 24 września 2010 roku. Wobec powyższych ustaleń, wyjaśnić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie wykonał określonych czynności w określonych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania. Nadto podkreślenia wymaga, iż okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W obliczu tej konstatacji wskazać należy, iż zawieszenie postępowania z uwagi na skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego konstytucyjność przepisów, które stanowią podstawę prawną żądania skarżącego w niniejszej sprawie, było uzasadnione i z tego powodu okres tego zawieszenia trzeba uznać za niezawinione przez organ opóźnienie w załatwieniu sprawy. Jednakże takiego wniosku nie można już odnosić do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność stwierdzenia nabycia spadku po dziadku skarżącego. Niemniej jednak, uwzględniając fakt zawieszenia postępowania z uwagi na zadane pytanie prawne jako okoliczność usprawiedliwiającą opieszałość organu, Sąd zauważa, iż nie dość, że podjęcie postępowania nastąpiło z prawie sześciomiesięcznym opóźnieniem względem publikacji orzeczenia Trybunału, to jeszcze od podjęcia postępowania w dniu 24 września 2010 roku do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie (co stanowi okres ponad ośmiu miesięcy) organ podjął tylko pozorne działania. Nie może umknąć uwadze, że jedyna czynność jaką wykonał organ po podjęciu postępowania było wezwanie uczestników postępowania w dniu 17 lutego 2011 roku do wskazania adresów do doręczeń dla stron postępowania M.A. K. i H. S. bądź adresów ich następców prawnych, co wnioskodawca uzupełnił pismem z dnia 16 marca 2011 r. Wobec powyższego bezsporny w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 K.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a. m.ch.