II SA/Kr 615/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 615/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 10 czerwca 2011 roku Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B.O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego garażu blaszanego na działce nr 1 w K. , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił nałożenia na inwestora – R.C. - obowiązku wykonania czynności celem doprowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu blaszaka na działce nr 1 w K. do stanu zgodnego z prawem i stwierdził, że w/w roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek otrzymanego w dniu 4 maja 2005 r. wniosku B.O. , dotyczącego budowy budynków na działkach nr 2 , 3 oraz 1 w K. Przeprowadzone w dniu 31 maja 2005 r. na działce nr 1 w K. oględziny pozwoliły na ustalenie, że znajduje się na niej budynek - garaż blaszany, o wymiarach zewnętrznych 5,07 x 3,0 m, o wysokości 2,00-2,30 m; powyższy budynek użytkowany jest jako obiekt gospodarczy. Wg oświadczenia R.C. , właściciela w/w działki, garaż został wybudowany w latach 80-tych ubiegłego stulecia przez jego ojca. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], PINB nakazał P. R.C. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu blaszanego. Wskutek pozytywnego rozpatrzenia odwołania P. R.C. powyższa decyzja została uchylona decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2009.r., znak: [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, w dniu 11 stycznia 2010 r. inspektorzy PINB przeprowadzili ponowne oględziny, które pozwoliły na ustalenie, że od czasu poprzednich oględzin stan przedmiotowego obiektu nie uległ zmianie. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy garażu blaszanego na działce nr 1 w Zj. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. B.O . Odwołanie wpłynęło w terminie. PINB w W. przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do organu nadrzędnego z adnotacją, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 132 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zważył, że dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu l instancji i wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB w W. , znak: [...], i stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ I instancji prawidłowo zastosował w omawianej sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z roku 1974, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: "art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe ". Wobec powyższego, podnoszony przez skarżącą zarzut zastosowania niewłaściwych przepisów Prawa budowlanego nie może się ostać, szczególnie, że nie wykazała dowodu przeciwnego, pozwalającego na ustalenie, że garaż został wzniesiony w innym niż to podaje P. R.C. czasie, a przez to umożliwiającego zastosowanie innych niż wynikające z ustawy z roku 1974 r. przepisów prawa budowlanego, l tak, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., do przymusowej rozbiórki kwalifikuje się obiekt budowlany, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, jeśli: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ l instancji ustalił, że. stan obiektu nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia, co potwierdza wykonana przez inspektorów PINB dokumentacja fotograficzna. Ponadto, właściciel garażu, R.C., , dba o przedmiotowy obiekt, wykonuje w nim niezbędne prace konserwatorskie i malarskie. Konstrukcja garażu nie narusza przepisów szczególnych. Użycie spójnika "lub" w treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powoduje, że przesłanki legalizacji obiektu budowlanego, wymienione w tym przepisie, nie muszą zostać zrealizowane łącznie. Wystarczy zatem, by obiekt wzniesiony w warunkach samowoli był usytuowany na terenie, na którym można - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego -lokalizować takie obiekty lub też nie zagraża ludziom lub mieniu (jeśli na danym terenie nie obowiązywał w czasie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Z punktu widzenia MWINB nie zaistniały okoliczności uzasadniające rozbiórkę garażu blaszanego, wybudowanego na działce nr 1 w K. Jednak organ l instancji w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. , bowiem w sytuacji, gdy na gruncie przepisów ustawy z 1974 r. nie można orzec obowiązku rozbiórki, to organ nadzoru budowlanego winien odmówić nakazania obowiązku wykonania czynności celem doprowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu blaszaka do stanu zgodnego z prawem. Potwierdza to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., VII SA/Wa 657/07), w którym wskazał, że obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają jego legalizację. Nie jest zasadnym umarzanie 'postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, albowiem niniejsza sprawa ma swój przedmiot, a jest nim kwestia legalizacji garażu blaszanego, wzniesionego na działce nr 1 w K. Jak więc wynika z powyższego, prawo budowlane z 1974 r. przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przepisów oraz jego lokalizacja nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej MWINB wyjaśnił, iż fakt nienadesłania skarżącej decyzji PINB z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], stał się m.in. jednym z powodów - jako naruszenie art. 10 k.p.a. - z których WINB uchylił ją decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Przekazanie sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia ma na celu sanowanie podobnych uchybień w toku ponownego postępowania. Ponowne rozpatrywanie sprawy przez PINB, będące w istocie ponownie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, umożliwiło skarżącej czynny w nim udział, a także otworzyło możliwość do zapoznania się z decyzją PINB z dnia [...] marca 2006 r., znak:[...]. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy WINB w K. stwierdził zatem, że organ l instancji w sposób nieprawidłowy zebrał i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, toteż z tej przyczyny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy ze względu na fakt, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, a zatem nie zaszła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art.136 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła B.O. wnosząc o uznanie jej za nieważną, tym samym uchylenie jej i zmianę jako błędnej, nieważnej, gdyż wydanej z rażącym naruszeniem prawa i obrazą przepisów prawa i postępowania tj. k.p.a. i prawa budowlanego, a także błędnym ustaleniem stanu faktycznego, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. oraz Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dokonali w sprawie żadnych właściwych, zgodnych z prawem ustaleń prawnych i faktycznych. Wydali natomiast szereg niewłaściwych, niezgodnych z prawem decyzji, od których to skarżąca wnosi czy to zażalenia, odwołania bądź skargi jak w przedmiotowym postępowaniu, w całości popierając dotychczasowe swoje stanowisko w sprawie i argumenty w nich zawarte. Skarżąca ponownie zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące łamanie prawa budowlanego i przepisów k.p.a. Nie może się zgodzić z ustaleniami Inspektoratu Budowlanego w K. , które to zaskarża przedmiotowym pismem, a dotyczącymi m.in. kwalifikacji obiektów budowlanych do przymusowej rozbiórki. Zastosowany w zaskarżonej decyzji art. 37 ust 1 p.b. przez Inspektorat został zastosowany i zinterpretowany blednie do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego tejże samowoli budowlanej R.C dlatego, że Inspektorat i Powiatowy Inspektorat nie dokonali właściwych i zgodnych z prawem i stanem faktycznym ustaleń dotyczących samowoli budowlanej - garażu blaszanego na działce nr 1 co spowodowało wydanie błędnych decyzji w sprawie, w tym przedmiotowej zaskarżonej. Skarżąca podała, iż garaż blaszany na działce nr 1 został wybudowany przez ojca R.C. , Z.C. na działce rolnej - łące nie przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę. Ponadto co wielokrotnie wskazywała skarżąca, powstał bez jakichkolwiek dokumentów prawa własności, dysponowania terenem na którym położony jest garaż blaszany, pozwolenia na budowę garażu, pozwolenia na użytkowanie, projektów i planów, uiszczenia należnych opłat, w tym podatków, zgody ówczesnego właściciela lub współwłaścicieli na posadowienie przedmiotowych budynków, w tym też właścicieli sąsiednich posesji. Wszystkie wyżej wskazane argumenty przemawiają za wydaniem decyzji przez urząd administracji o nakazaniu przymusowej rozbiórki garażu blaszanego przez R.C. na działce nr 1 a tym samym o zmianie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]-01-2011 r. Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, iż jeśli "budynek" wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy to należy nakazać przymusową jego rozbiórkę. Ponadto skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji także błędne ustalenia dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać "budynki". Garaż blaszany na działce 1 nic odpowiada warunkom technicznym, co przedstawiają dowody w postaci zdjęć włączone w akta sprawy. Z tego też powodu (oczywiście drugorzędnego) urząd winien wydać decyzję rozbiórki samowoli budowlanej, a przedmiotową, zaskarżoną decyzję uchylić i zmienić. Skarżąca wniosła o uchylenie i zmianę przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. również w związku z łamaniem art. 10 k.p.a. gdyż skarżąca nie brała czynnego udziału w każdym stadium postępowania, bowiem nie uczestniczyła w całości wizji w dniu 11 stycznia 201Or. i nie mogła odnieść się do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej ponadto doprecyzowała, że w trakcie wizji w dniu 11.01.2010 r. nie było obecnej skarżącej, natomiast podnosząc zarzut z art. 10 k.p.a, chodzi o to, że zakwestionowano jej pełnomocnictwo do udziału w wizji i w związku z tym nie została ona jako pełnomocnik B.O. wpuszczona na teren posesji R.C. , w tym do garażu będącego przedmiotem sprawy. Uczestnik postępowania R.C. wniósł o oddalenie skargi. Ponadto dodał, że jego zdaniem pełnomocnik B.O. nie miała prawidłowego pełnomocnictwa, ponieważ nie zawierało ono dowodu opłaty skarbowej, ani nie było poświadczone przez notariusza i dlatego nie wpuścił jej na teren swojej posesji. Ponadto dodał, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, działka na której stoi garaż nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącej, a od jej zabudowań oddalona jest o około 60 m. Tzw. stara droga, na którą powołuje się skarżąca, jest to działka będąca współwłasnością osób, które dojeżdżały nią dawniej w pola, a obecnie korzysta z niej tylko on. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione. Z jej treści wynika bowiem, że w znacznym stopniu stanowi ona wyraz pretensji do działalności organów nadzoru budowlanego, które zdaniem skarżącej już dawno powinny zakończyć sprawę decyzją nakazującą rozbiórkę wybudowanego niezgodnie z prawem garażu. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji należy wskazać, że podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest jak najbardziej uzasadniony. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Art. 33 k.p.a. określa natomiast kto może był pełnomocnikiem strony, a jego postanowienia są następujące: § 1. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. § 2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. § 3.Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. §4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W świetle treści zacytowanego przepisu, przedłożone przed oględzinami w dniu 11 stycznia 2010 roku przez córkę skarżącej pisemne pełnomocnictwo (k. [...]) było prawidłowe i upoważniało ją do pełnego i aktywnego udziału w przeprowadzanej czynności. Brak opłaty skarbowej w żadnym stopniu nie wpływa na ważność pełnomocnictwa, a uwzględniając treść zacytowanego powyżej § 4, niczym nieuzasadnione zakwestionowanie przedłożonego pełnomocnictwa, stanowi oczywiste naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że pełnomocnik skarżącej chciała brać udział w pomiarach garażu (jak można domyślać się z jej stanowiska, celem czynnego weryfikowania, czy są one przeprowadzane prawidłowo), niedopuszczenie jej do tych czynności, było w tym wypadku naruszeniem przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145§1pkt 1c) p.p.s.a., w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako uzasadniony ocenić należy również zarzut nawiązujący do usytuowania przedmiotowego garażu. Należy bowiem stwierdzić, że dla właściwej oceny, czy w świetle treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane zachodzą przesłanki do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, koniecznym było również dokonanie ustaleń w zakresie umiejscowienia garażu w stosunku do działki nr 4 (nazywaną przez pełnomocnika skarżącej "starą drogą"), która graniczy z działką nr 1 i rozważenie, czy w związku z tym usytuowanie garażu nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym kontekście ustaleń i rozważań organy w ogóle nie dokonały, a w aktach administracyjnych znajdują się jedynie 2 mało czytelne mapy, na podstawie których nie da się nawet ustalić odległości pomiędzy garażem, a granicą działki nr 4 . Powyższe naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, uzasadnia uchylenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotowego garażu, przy zapewnieniu wszystkim stronom możliwości czynnego udziału. W ich trakcie organ będzie zobowiązany do dokonania dokładnych ustaleń, również co do usytuowania garażu, a następnie rozważenie, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych poglądów oraz postanowień art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, czy zachodzą przesłanki do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, czy też koniecznym jest orzeczenie o jego rozbiórce. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.