I OSK 1246/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 175/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta Nowy Targ na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 175/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania o ustalenie odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasta Nowy Targ. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. - wydanym na podstawie art. 263 i art. 264 kpa w zw. z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - Starosta Nowotarski zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty w wysokości [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0008 ha, położoną w Nowym Targu. Ustalone koszty postępowania obejmują sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej wraz z częściami składowymi bez ograniczonych praw rzeczowych - za kwotę [...] zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Gminy Nowy Targ, Wojewoda Małopolski – postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty Nowotarskiego z dnia [...] września 2009 r. stwierdzając, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Zawarte w niej odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 tej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Logicznym jest w tej sytuacji stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 22 ust.1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 przewiduje, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 powołanej przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym, niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym, m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, że do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść art. 22 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Uwzględniając skargę Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. uchylił to postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Nowotarskiego z dnia [...] września 2009 r. wskazując, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy. Z art. 262 §1 kpa wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków pozwała na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w sytuacji, gdy któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe będzie obciążenie kosztami postępowania stronę lub strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 §1 kpa, według którego organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa). Wykładnia art. 262 §1 kpa powinna być rygorystyczna, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Przepis art. 262 §1 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji, to jednak brakuje regulacji wskazującej przy pomocy jakich narzędzi należy rozgraniczyć te koszty, w tym koszty które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta zostaje sprecyzowana w art. 77 §1 kpa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepisy działu IX kpa wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych nałożonych na organ (art. 7 i art. 77 §1 kpa). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy nie jest zatem kosztem poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 §1 pkt 2 kpa. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem - stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania. Nie ma znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny, czyli w tej sprawie gmina. Przepis art. 262 §1 pkt 2 kpa nie ma więc zastosowania, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasto Nowy Targ. Nie zostały także poniesione na jej żądanie w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 §1, art. 7 i art. 77 §1 kpa, a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 §1 pkt 2 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Odstępstwo od wskazanych przepisów kpa byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej art. 262 §1 pkt 2 kpa. Regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza art. 22 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. właściwy zarządca drogi może nabyć w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 (gdy własność przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Mając na uwadze art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy, odnoszące się do nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się jednak koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w kpa. Stanowisko organów obu instancji prowadzi w konsekwencji do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Gminy Miasto Nowy Targ. Przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miasto Nowy Targ jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 tej ustawy, a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało, w sposób niezgodny z prawem, treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Stanowisko zbieżne z tym orzeczeniem zawiera również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Bk 45/10. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2010 r. złożył Wojewoda Małopolski zarzucając naruszenie: - art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 262 §1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta Nowy Targ kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w Nowym Targu, co skutkowało uchyleniem postanowienia organów obu instancji, - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Posługując się w powołanym art. 22 ust. 1 szerokim pojęciem- koszt nabycia nieruchomości pod drogi – ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej - budowę drogi. Pozostaje to w zgodzie z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji, przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. daje taki tytuł poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne - w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Nałożenie ciężaru kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wynika bezpośrednio z regulacji lex specialis - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, jednak w braku takich zapisów nałożenie kosztów na Gminę Miasta Nowy Targ pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 §1 pkt 2 kpa. Analiza tego przepisu powinna odbywać się na tle ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przy uwzględnieniu przytoczonych powyżej kwestii całego procesu nabycia nieruchomości pod drogi, inicjatywy inwestorskiej, uzyskania własności nieruchomości drogowych. W odpowiedzi na skargę, Gmina Miasta Nowy Targ wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację wyrażoną w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zarzut naruszenia 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisu postępowania nie został bowiem prawidłowo sformułowany, skoro jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), nieruchomości lub ich części [tj. wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej], o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przejęcie tych nieruchomości następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4a powołanej ustawy. Odszkodowanie ustalane jest zatem decyzją administracyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przy czym – według art. 12 ust. 5 powołanej ustawy - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Cytowane odesłanie - w istocie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem określenia kosztów ustalenia odszkodowania, niezależnie od tego, czy w ustawie o gospodarce nieruchomościami istnieją regulacje dotyczące tej problematyki. Określenie kosztów ustalenia odszkodowania, w tym podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia, następuje bowiem w odrębnym postępowaniu, ponieważ nie wynika z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby koszty te miały być ustalane w decyzji o ustaleniu odszkodowania. Reguł określania kosztów ustalenia odszkodowania należy zatem poszukiwać w pierwszej kolejności w samej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ to z tej ustawy wynika obowiązek ustalenia odszkodowania. Dopiero w przypadku braku w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych reguł określania kosztów ustalenia odszkodowania, należy sięgnąć do innych ustaw, w tym w szczególności do ustawy kodeks postępowania administracyjnego, dla poszukiwania takich reguł. W art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano bowiem, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W cytowanym przepisie zastrzeżono zatem pierwszeństwo stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wobec kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak jest natomiast takiego zastrzeżenia wobec decyzji o ustaleniu odszkodowania, jak również wobec problematyki ustalania kosztów odszkodowania. Nie oznacza to jednak, aby przepisy kodeksu postępowania administracyjnego miały pierwszeństwo wobec ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do określenia kosztów ustalenia odszkodowania. Jeżeli bowiem istnieją w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulacje dotyczącej tej okoliczności, to z zasady kompletności regulacji danej problematyki w jednej ustawie wynika zakaz sięgania w tym zakresie do innej ustawy. Inną ustawę, w tym w szczególności kodeks postępowania administracyjnego, można bowiem zastosować dopiero w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie reguł postępowania na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Należy go zatem odnieść do tych przypadków, w których następuje nabycie nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W powołanej ustawie nabycie nieruchomości pod drogi następuje z mocy prawa, z dniem gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna – co wynika z art. 12 ust. 4 tej ustawy. Decyzja ta stanowi przy tym podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (por. art. 12 ust. 3 powołanej ustawy). Ustawodawca nie przewidział zatem innego sposobu nabywania nieruchomości pod drogi. O takim nabyciu nie stanowi art. 13 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, według którego właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym; jak również w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Przepisy te dotyczą bowiem nabywania nieruchomości gruntowych oraz lokali mieszkalnych w trybie umownym, ale nie pod drogi, lecz w związku z przejmowaniem innych nieruchomości lub ich części pod drogi z mocy samego prawa. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczy więc nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa, które to nabycie następuje w chwili, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Użycie w tym przepisie sformułowania "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania" oznacza, że przepis ten dotyczy nie tylko samego odszkodowania, ale również innych jeszcze kosztów stanowiących koszt nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa. Pojęcie odszkodowania w powołanym przepisie zostało bowiem użyte, jako jeden z elementów mieszczących się w kosztach nabycia nieruchomości pod drogi. Nabyciem nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ich nabycie z mocy samego prawa (art. 12 ust. 4 tej ustawy), dlatego kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania, stanowiąca ekwiwalent za przejmowane prawa do nieruchomości, ale także koszty służące ustaleniu tego odszkodowania. Tak, jak w przypadku klasycznego nabycia nieruchomości w drodze umowy, kosztem tego nabycia jest nie tylko cena, ale również koszty zawarcia umowy, jako aktu nabycia nieruchomości, tak również w przypadku nabycia nieruchomości z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kosztem nabycia jest nie tylko samo odszkodowanie, ale także koszty jego ustalenia, skoro ustalenie tego odszkodowania nie może być wynikiem zgodnej woli stron, lecz następuje w sformalizowanej do tego procedurze administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania po uprzednim obowiązkowym zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, na podstawie której odszkodowanie to jest ustalane. Skoro bowiem do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (por. art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), to w tym przypadku znajduje zastosowanie m.in. art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiący o ustaleniu wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis ten wskazuje zatem na ustawowy obowiązek ustalenia odszkodowania dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ponieważ z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wartość zaś nieruchomości określana jest przez rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 7 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje przy tym zobowiązanego do poniesienia kosztów zasięgnięcia opinii o wartości nieruchomości. Wynika z niego jedynie obowiązek uzyskania takiej opinii, a więc, że odszkodowanie nie może być ustalone bez uzyskania takiej opinii, niezależnie od tego, czy sporządzenie opinii zleci sam organ ustalający odszkodowanie, czy też opinię tę przedłoży którakolwiek ze stron postępowania odszkodowawczego. Jeżeli więc odszkodowanie stanowi ekwiwalent za nabycie nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa, i stanowi ono tylko jeden z elementów kosztów nabycia nieruchomości pod drogi w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to kosztem nabycia nieruchomości pod drogi jest także koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, skoro bez takiej opinii nie jest prawnie dopuszczalne ustalenie odszkodowania. Omawiany art. 22 ust. 1 powołanej ustawy nie zawiera jednak materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, jak również kosztów jego ustalenia, lecz określa, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie więc z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.), ustawa reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Wprawdzie powołany przepis stanowi o finansowaniu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, to jednak odesłanie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oznacza, że te regułę stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, jak wskazano to w powołanym art. 22 ust. 1. Skoro więc w art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano na finansowanie kosztów nabycia nieruchomości pod drogi m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, to taki sposób określenia podstawy finansowania tych kosztów polega w istocie na ich finansowaniu w sposób określony w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, a w szczególności w art. 3 tej ustawy. W przypadku więc nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi gminne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty tego nabycia, a więc odszkodowanie i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania, finansowane są z budżetu gminy, jako w sposób określony w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego stosowanej z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Z powyższych względów, błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, jakoby przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie obejmował kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania. Błędnie również zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 262 §1 kpa, który nie miał w ogóle zastosowania z uwagi na uregulowanie kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym kosztów ustalenia odszkodowania, w samej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właśnie w jej art. 22 ust. 1, a w jego konsekwencji w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego. Wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, ponoszenie kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości w rozpatrywanej sprawie przez organ orzekający nie wynika również z art. 7 kpa i z art. 77 §1 kpa, ponieważ są to jedynie normy procesowe, zobowiązujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), czemu ma służyć wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 §1 kpa). Należy bowiem odróżnić procesową rolę organu administracji do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, i w tym celu wyjaśnienia stanu faktycznego za pomocą wszelkich dostępnych, ale i nakazanych przez ustawodawcę środków dowodowych, od istnienia materialnoprawnej podstawy prawnej zobowiązującej organ orzekający do ponoszenia kosztów prowadzonego postępowania, a w tym kosztów uzyskania niezbędnych dowodów dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Już bowiem z art. 262 §1 pkt 2 kpa wynika, że stronę postępowania obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten jednoznacznie więc stanowi, że koszty postępowania ponosi organ orzekający tylko wtedy, gdy wynika to z jego ustawowego obowiązku. Ustawowy obowiązek w ponoszeniu kosztów postępowania przez organ orzekający nie może zaś wynikać z art. 7 i art. 77 §1 kpa, jako przepisów wyłącznie procesowych, lecz taki obowiązek musi być nałożony przez ustawodawcę, a więc wynikać z normy materialnoprawnej. Uznanie art. 7 i art. 77 §1 kpa za normatywne źródło obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez organ orzekający wykluczałoby w istocie ponoszenie kiedykolwiek takich kosztów przez stronę postępowania, ponieważ organ administracji zawsze jest zobowiązany do prowadzenia postępowania i gromadzenia materiału dowodowego w sposób określony w art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przepis art. 262 §1 pkt 2 kpa znajdowałby zatem zastosowanie wobec strony postępowania tylko w przypadku zwolnienia się organu orzekającego z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 §1 kpa, co przeczyłoby istocie tych przepisów w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 262 §1 pkt 2 kpa, utożsamił przy tym ustawowy obowiązek organu orzekającego do ponoszenia kosztów postępowania z działaniami organu orzekającego w zakresie jego ustawowych obowiązków. Należy zatem podkreślić, iż ustawowy obowiązek organu orzekającego zebrania całego materiału dowodowego wynika z procesowej roli tego organu do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa adekwatnymi do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast, ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego – w myśl art. 262 §1 pkt 2 kpa -stanowi obowiązek organu orzekającego tylko wtedy, gdy wynika to z ustawowego obowiązku tego organu. A zatem, organ orzekający ponosi koszty zebrania niezbędnego materiału dowodowego (w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w interesie strony) tylko wtedy, gdy ponoszenie tych kosztów wynika z ustawowej podstawy prawnej. W przeciwnym przypadku, koszty te – zgodnie z art. 262 §1 pkt 2 kpa – obciążają stronę postępowania, w interesie której jest ono prowadzone. A zatem, ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego (prowadzonego w interesie strony) przez stronę nie musi wynikać ze szczególnej podstawy prawnej, poza art. 262 §1 pkt 2 kpa. Natomiast ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący to postępowanie (w przypadku postępowania prowadzonego w interesie strony) musi wynikać ze szczególnej normy prawnej. Ponoszenie tych kosztów przez organ orzekający nie wynika bowiem z faktu przyznania temu organowi kompetencji orzeczniczej. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w jego konsekwencji art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, stanowi szczególną normę prawną zobowiązującą w rozpatrywanej sprawie Gminę Miasto Nowy Targ do sfinansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogę gminną z mocy prawa (w tym odszkodowania oraz kosztów jego ustalenia, tj. kosztu sporządzenia opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości) skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dlatego w tym przypadku przepis art. 262 §1 pkt 2 kpa nie tylko, że nie znajduje zastosowania, ale brak jest w rozpatrywanej sprawie przepisu materialnoprawnego zobowiązującego Starostę Nowotarskiego do poniesienia kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, stanowiącego koszt nabycia nieruchomości przez Gminę Miasto Nowy Targ. To właśnie powołany art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi materialnoprawną podstawę zobowiązującą Gminę Miasto Nowy Targ, jako stronę postępowania odszkodowawczego prowadzonego w wyniku nabycia przez tę Gminę własności nieruchomości pod drogę publiczną z mocy prawa skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z powyższym, uwzględniając iż zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jako przepis prawa materialnego, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, należało uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r., w wyniku czego stwierdzono, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa przyjętym za podstawę do jego wydania, rozumianym w sposób, jak wyżej to przedstawiono, dlatego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekła, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.