II GSK 2270/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 581/11 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (Nr sprawy: [...]) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę J.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 15 grudnia 2010 r. skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległych składek. Prośbę umotywowała swoją trudną sytuacją zdrowotną i brakiem środków finansowych umożliwiających spłatę zadłużenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J.O. umorzenia zadłużenia tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 03/2002, 05/2002-03/2004 oraz odsetek za zwłokę; ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2002-09/2002, 11/2002-03/2004 i odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia; Fundusz Pracy za okres 03/2002, 09/2002-03/2004 oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż wnioskodawczyni uzyskuje dochody z tytułu świadczenia rentowego, którego wysokość pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji. Wskazano, że Zakład nie kwestionował faktu, że sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej jest trudna i, że w jej przypadku zachodzą przesłanki, które dawałyby podstawę do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, bowiem skarżąca utrzymuje się z renty w wysokości 627, 68 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 128,95 zł i zasiłku na dożywianie w wysokości 60 zł miesięcznie, potrącenia egzekucyjne z renty wynoszą 156,92 zł, co powoduje że do wypłaty pozostaje kwota 396,27 zł. Skarżąca nie ma nikogo na utrzymaniu, nie posiada majątku i zobowiązań finansowych (poza spornym zadłużeniem wobec ZUS), wydaje na utrzymanie mieszkania (łącznie z opłatami za media) kwotę 167,30 zł i na leki 130 zł miesięcznie, nie może pracować z uwagi na stan zdrowia, jest po kilku operacjach. Organ wyjaśnił, że nie ma obowiązku umorzenia należności nawet wtedy, jeżeli w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek i nie może z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania składek. Decyzją [...] marca 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. podnosząc, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Zakład może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi po spełnieniu przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy. Nawet w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności należności, przepisy art. 28 ust. 1 ustawy nie zawierają nakazu ich umorzenia przez ZUS, a jedynie przewidują taką możliwość. Umorzenie należności jest instytucją, która winna być używana sporadycznie i w bardzo wyjątkowych sytuacjach, które zostały spowodowane okolicznościami o trwałym charakterze. Dlatego też decyzje o umorzeniu zadłużenia podejmowane są w szczególnych przypadkach. Ustalenie, czy istnieje okoliczność uzasadniająca umorzenie stanowi przesłankę do rozważenia jedynie możliwości umorzenia, natomiast nigdy nie zobowiązuje organu do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej : rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd wyjaśnił, że instytucja umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "mogą być umorzone". Istotą uznania zaś jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu strony ubiegającej się o umorzenie oraz interesu budżetu państwa, i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Z woli ustawodawcy sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu obejmuje jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej. Ustaleń w powyższym zakresie dokonano przede wszystkim na podstawie danych ujawnionych przez skarżącą w "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej". Ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, któremu w całości organ dał wiarę. Odmawiając uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej zaległości, organ przedstawił wszystkie ujawnione okoliczności faktyczne, dotyczące dochodów skarżącej i ponoszonych przez nią wydatków. Organ rentowy podniósł także, iż rozstrzygając wniosek o umorzenie zadłużenia jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko ważny interes płatnika, ale również ważny interes ogólnospołeczny i nawet jeśli uzna, że sytuacja finansowa jest trudna i wystąpiły przesłanki określone przepisami, nie oznacza to automatycznie umorzenia należności. Ustalenie, czy istnieje okoliczność uzasadniająca umorzenie stanowi przesłankę do rozważenia jedynie możliwości umorzenia, natomiast nigdy nie zobowiązuje organu do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. Dostrzegając wyjątkowo trudną sytuację finansową strony, organ pozostając w granicach uznania administracyjnego, ocenił, że interes społeczny winien mieć priorytet przed indywidualnym interesem skarżącej. Do takiej oceny organ rentowy jest uprawniony. W ocenie Sądu organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dostępne mu dowody, następnie dokonał ich oceny, a na końcu wskazał powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku. Decyzji tej nie można więc postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. J.O. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spełniła przesłanki warunkujące umorzenie należności składkowych co doprowadziło do uznania za zasadne stanowisko organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek oraz przez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności wskazujących na złą sytuację zdrowotną i materialną skarżącej wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności a brak takiej decyzji należy uznać za nadużycie prawa; 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przejawiające się w nieuzasadnionym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., że w sprawie został w sposób wyczerpujący i dokładny rozpatrzony materiał dowodowy oraz że wyczerpująco uzasadniono decyzję odmawiającą umorzenia należności, a nadto nierozpatrzeniem przez Sąd I instancji wszelkich okoliczności i twierdzeń strony skarżącej i oddalenie skargi pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona w całości; – art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naruszenie to przejawia się w nieuzasadnionym uznaniu przez WSA, że w sprawie został w sposób wyczerpujący i dokładny rozpatrzony materiał dowodowy oraz że wyczerpująco uzasadniono decyzję odmawiającą umorzenia należności, a nadto w nierozpatrzeniu przez Sąd I instancji wszelkich okoliczności i twierdzeń strony skarżącej i oddaleniu skargi, pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona w całości. Badając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wyartykułowanego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten jest uzasadniony. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieopłacone należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosiła skarżąca, dotyczą składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, których skarżąca była jednocześnie płatnikiem. Skarżąca nie zatrudniała pracowników. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 ustawodawca określił przypadki całkowitej nieściągalności, i tak całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3b ustawodawca zawarł delegację, na podstawie której minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści ust. 4 umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z treścią art. 30 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wykonując delegację wynikającą z art. 28 ust. 3b wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W myśl ust. 2 za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Stosownie do treści ust. 3 za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Analiza przedstawionego powyżej stanu prawnego dowodzi, że przytoczone powyżej przepisy ustawy systemie ubezpieczeń społecznych dotyczą odrębnych stanów faktycznych, a elementem który różnicuje stany faktyczne jest rodzaj należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z woli ustawodawcy przy stosowaniu dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek, inaczej traktowane są należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami tychże składek, inaczej natomiast traktowane są należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony. W stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek, dla ich umorzenia ustawodawca wprowadził wymóg istnienia całkowitej nieściągalności, definiując jednocześnie w art. 28 ust. 3 sytuacje, które uzasadniają przyjęcie, iż całkowita nieściągalność ma miejsce. Katalog ten jest zamknięty. Natomiast w przypadku należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony, ich umorzenie może nastąpić, pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a ustawy). Tym samym zasadnie można przyjąć, iż zasady zastosowania dobrodziejstwa umorzenia, w przypadku tych ostatnich z omawianych należności składkowych, są łagodniejsze. W sprawie bezsporne jest, iż skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, których była jednocześnie płatnikiem. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej jest trudna. Skarżąca utrzymuje się z niewielkiej renty (627,68 zł brutto) oraz korzysta ze wsparcia pomocy społecznej - otrzymuje dodatek mieszkaniowy i zasiłek na dożywianie. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnego majątku. Nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia – jest schorowana, po kilku operacjach. W tej sytuacji faktycznej należało dokonać wnikliwej analizy możliwości zastosowania wnioskowanej ulgi w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze, że przepis § 3 ust. 1 przewiduje możliwość umorzenia należności, jeżeli ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W § 3 ust. 1 pkt 1-3 przewidziane są przypadki, których istnienie daje podstawę do uznania zasadności wniosku o umorzenie zadłużenia. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog takich sytuacji nie jest zamknięty. Istotne jest ustalenie czy stan majątkowy i sytuacja rodzinna oraz zdrowotna pozwalają opłacić należności, bez pociągnięcia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1). W przedmiotowej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, iż sytuacja materialna skarżącej jest trudna, organ nie dokonał analizy możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. W szczególności organ nie rozważył, czy stan majątkowy pozwala na spłatę zaległości i czy ewentualna ich spłata nie pociągnęłaby zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej, zwłaszcza w kontekście jej stanu zdrowotnego i braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Należy przypomnieć, że źródłem utrzymania skarżącej jest niewielka renta i wsparcie pieniężne otrzymywane z pomocy społecznej. W tej sytuacji organ winien przedstawić argumentację na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym spłata zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Trzeba zawsze mieć na uwadze, że przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia mają funkcję ochronną. Ich zadaniem jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby życiowe będą zaspokojone. Gdy z ustalonego stanu sprawy wynika, że źródłem utrzymania osoby zobowiązanej jest wsparcie z pomocy społecznej, należy wnikliwie przedstawić argumentację potwierdzającą zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek - w kontekście nie zagrożenia przez to utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych danej osoby. Należy bowiem wskazać, iż w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) mowa jest o tym, że zadaniem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych osoby zainteresowanej (art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej). A zatem skoro ze środków pomocy społecznej zaspakajane są jedynie niezbędne potrzeby bytowe osób zainteresowanych, to zasadny jest wniosek, że spłata przez stronę zadłużenia z tychże środków, może mieć wpływ na możliwość zaspakajania podstawowych potrzeb bytowych. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wynika, że powyższych okoliczności organ w ogóle nie rozważał. Organ wprawdzie przytoczył treść przesłanek z § 3 ust.1 rozporządzenia, ale wnikliwie ich nie analizował w kontekście stanu sprawy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja materialna skarżącej jest bardzo trudna. Organ stwierdzając, iż: "po opłaceniu stałych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania oraz kosztów leczenia pozostaje Pani do dyspozycji miesięcznie kwota ok. 160,90 zł.", nie odniósł się do zasadniczej kwestii, czy ta kwota jest wystarczająca do tego aby zobowiązana, która jest osobą schorowaną, nie mogącą podjąć pracy, mogła zaspokoić "niezbędne potrzeby życiowe". Należy w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex 321267), w którym Sąd stwierdził: "gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych przypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej". Wyrażony w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest całkowicie aktualny w realiach rozpatrywanej sprawy, z tym zastrzeżeniem, że (jak wynika to z akt administracyjnych - w niniejszej sprawie skarżąca w dacie składnia wniosku już korzysta ze wsparcia pomocy społecznej). W wyroku z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 1045/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "ubezpieczenie społeczne jest to system zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspakajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do niech następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie nieopłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny". Rozważając zasadność wniosku o umorzenie organ winien mieć na uwadze powyższe wskazania wynikające z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które to orzecznictwo wytycza kierunek interpretacji i stosowania przepisów prawa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w przypadkach zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Zauważyć również należy, że w wypadku stwierdzenia, iż pomimo składanych przez stronę oświadczeń dotyczących jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, stan faktyczny sprawy nie jest w pełni wyjaśniony organ administracyjny ma obowiązek przejawiać inicjatywę procesową w gromadzeniu koniecznych dla wyjaśnienia sprawy dowodów. Należy pamiętać, że w postępowaniu, o którym tu mowa obowiązują zasady ogólne k.p.a. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdzie mowa jest o tym że to zobowiązany ma wykazać dane okoliczności, nie zwalnia organu administracyjnego od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazany przepis rozporządzenia nakłada na stronę obowiązek wykazania określonych okoliczności, natomiast gospodarzem postępowania wyjaśniającego jest organ administracyjny, który winien czuwać nad tym, aby materiał dowodowy był kompletny. Słusznie podniósł organ, co zaakcentował także WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja, której przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia przez stronę przesłanek do umorzenia należności, organ - uzasadniając stanowisko w powyższym zakresie - może odmówić ich umorzenia. Jednakże motywy rozstrzygnięcia podlegają kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego oraz kontroli sądowej sprawowanej przez sąd administracyjny. W sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym wymagane jest, aby motywy rozstrzygnięcia były przedstawione szczególnie wnikliwie, tak aby oczywistym było, iż decyzja taka nie jest dowolna. Podkreślenia wymaga szczególna rola uzasadnienia decyzji, która ma charakter uznaniowy. Ustawodawca wprawdzie daje możliwość nieuwzględnienia wniosku strony pomimo spełnienia przez nią przesłanek do uzyskania określonego prawa, jednak w takiej sytuacji organ winien wytłumaczyć motywy podjęcia danego, niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Skoro ustawodawca wprowadził do systemu prawnego taką instytucję prawną jak dobrodziejstwo umorzenia należności z tytułu składek, to znaczy że nie może stać się ona jedynie fikcją prawną a przewidujący ją przepis - przepisem martwym. W tym właśnie aspekcie przejawia się szczególnie ważna rola uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym. Organ winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Konkludując należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. nie dostrzegając, iż przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego ocenie organy naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1-3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ocena tego zarzutu w sytuacji nie ustalenia przez organ w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy i nie dokonania jego wnikliwej oceny, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.