VII SA/Wa 609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. W. i Z. W. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał B. W. oraz Z. W. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj.: garażu drewnianego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek podlegał wykonaniu kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie nadzoru budowlanego w odniesieniu do budynku garażu ww. wszczęto na wniosek M. K. Pierwsze czynności kontrolne organ przeprowadził już w 2001r W ich wyniku ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. będącej własnością B. W. oraz Z. W. znajduje się garaż drewniany, który został wybudowany przez poprzedniego właściciela przed 1994r. Organ przyjął że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z 1974r, i wskazał, że przepisy tej ustawy zezwalają na legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, jeżeli nie zagrażają one bezpieczeństwu ludzi oraz mienia i wybudowane zostały na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Organ ustalił, że w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1982r. istniały podstawy prawne zezwalające na budowę tego typu obiektu na tym terenie. W związku z tymi ustaleniami, organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. nałożył na B. W. i Z. W. obowiązek dostarczenia do Inspektoratu: dokumentacji inwentaryzacyjnej drewnianego garażu znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], zawierającej ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia oraz zawierającą aktualną odbitkę z mapy zasadniczej uwzględniającej w/w garaż. Wobec niewywiązania się skarżących z nałożonego postanowieniem obowiązku przedłożenia dokumentacji organ pierwszej instancji zlecił jej wykonanie na koszt skarżących. Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2010 r. została złożona do akt sprawy inwentaryzacji prezdmiotowego obiektu zzawierająca ocenę zgodności robot z przepisami opracowana przez mgr inż. R. D.. Z dokumentu tego wynika, że garaż posiada wymiary w planie około 6,8 m x 3,4 m oraz wysokość około 2,4 m. Jest on oddalony od najbliższej granicy z nieruchomością sąsiednią około 4,0 m. Budynek garażu jest drewniany parterowy z dachem dwuspadkowym krytym papą asfaltową bez lepiku. Jest to obiekt zamknięty bez otworów z wrotami wjazdowymi drewnianymi dwuskrzydłowymi i drzwiami drewnianymi przy wrotach. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie niniejszego. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 2520/ 10 skarge oddalil podnosząc brak naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że wziął pod uwagę opis stanu technicznego obiektu zawarty w ekspertyzie i ustalił, że sporny garaż jest w złym stanie technicznym, nie spełnia wymagań techniczno-budowlanych, dla tego obiktu - nie ma zapewnionej wymiany powietrza, nie posiada otworów wentylacyjnych, brak posadzki z odpowiednimi spadkami, do budowy użyto bezklasowego drewna tj. niezgodnie z normą [...], konstrukcje drewniane są z materiaałów o małej odporności na wilgoć. Obiekt nie był remontowany od momentu jego pobudowania, o czym świadczy materiał bezklasowy użytego drewna do jego budowy. Pobudowany garaż zgodnie z art. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane nie spełnia warunków użytkowania bezpieczeństwa pożarowego jest łatwopalny tj. łatwo rozprzestrzeniającym ogień., brak jest widocznych śladów impregnacji przeciwogniowej drewna, co stanowi o dyskwalifikacji obiektu pod względem zabezpieczenia ppoż. Ponadto, organ wsakzał na usytuowanie garażu względem granic nieruchomości i uznał, że narusza ono wymagania warunków technicznych, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wprawdzie inwentaryzacja okresla usytuowanie budynku na 4m od granicy, ale podważały to strony w toku postepowania, a z protokołu kontroli z dnia 29 kwietnia 2003r., wynika odległość sciany budynku od granicy – 80cm. W swietle ww. ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że nakaz rozbiórki jest uzasadniony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. W. oraz Z. W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściwie ustalono zły stan budynku garażowego i jego usytuowanie w stosunku do grsnicy sąsiedniej działki. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1074 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby' niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), którego § 12 ust. 1 stanowi, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem organu drugiej instancji w związku z tym. że przedmiotowy garaż wykonany jest z materiałów palnych, tym bardziej powinny zostać zachowane powyższe odległości, podczas gdy odległość między garażem drewnianym, a granicą sąsiedniej nieruchomości wynosi 80 cm. Ponadto, ze względu na gęstą zabudowę drewnianą na działce przy ul. [...] przy ul. [...] zagrożone jest bezpieczeństwo ludzi lub mienia, szczególnie w wypadku ewentualnego pożaru. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. W. i Z. W.. Skarżacące wskazały na szereg rozbieżności w dokumentacji technicznej garażu. Podniosły, że wymiary, powierzchnia spornego garażu została przedstawiona w przybliżeniu, ponadto garaż nie ma otworów okiennych więc może być usytuowany od granicy działki w odległości 3 m. Ponadto w opinii skarżących sąsiad M. K. nie jest stroną postępowania w sprawie spornego garażu. Budynek ten w zaden sposób nie wpływa na zagospodawroanie jego działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej odwołanie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzono z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, że wadliwe jest przyjęcie w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, że organy nadzoru budowlanego nie odpowiadają za pomiary wykonywane przez niezależne od siebie podmioty, w tym inżyniera budownictwa sporządzającego inwentaryzację. Inwentaryzacja budynku jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód. Nie można z uwagi tylko na okoliczność, że inwentaryzacja zawiera wiedzę specjalistyczną i została sporządzona przez osobę o specjalistycznych kwalifikacjach przyjmować jej bezkrytycznie. W szczególności, w sytuacji, gdy pomiary i odległości wynikające z inwentaryzacji, stoją w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami stron postępowania i ustaleniami samego organu administracji., niezbędna była weryfikacja inwentaryzacji złożonej do akt sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy taka wadliwość postępowania administracyjnego podważa również zasadę zaufania do działań władzy publicznej i zasadę przekonywania stron, zawartych w art. 8 i 11 k.p.a. W decyzji organu pierwszej instancji podane są de facto trzy różne odległości garażu od sąsiedniej nieruchomości. Z inwentaryzacji wynika, że odległość ta wynosi około 4m, z informacji sąsiada M. K. wynika, że jest to odległość ok. 1m, natomiast z protokołu kontroli z dnia 29 kwietnia 2003 r. wynika, że jest to ok. 80 cm. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w ww. zakresie poczyni jednoznaczne i precyzyjne ustalenia. Zweryfikuje także to, czy inwentaryzacja wobec błędnego, jak zdaje się wynikać z akt sprawy ustalenia odległości ściany budynku od granicy działki, dotyczy tego obiektu który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ będzie miał na uwadze, że celem przepisów ww. ustawy Prawo budowlane z 1974r., normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1982 r. istniały podstawy prawne zezwalające na budowę tego typu obiektów na tym terenie. Należy ustalenia te poczynić także, w świetle aktualnie obowiązującego planu . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ rozważą możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ będzie miał na uwadze, to że w wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. W sytuacji kiedy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 ww. ustawy. Wskazać należy, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanych, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ww. ustawy. Naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków od granicy i sąsiedniej zabudowy nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które automatycznie skutkuje rozbiórką, może ono natomiast wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, ponieważ nie są spełnione warunki np. ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście może okazać się jednak, że taką ochronę można zapewnić przez realizacje określonych nakazów. Odnosząc się do zarzutu skarżących, co do uznania M. K. za stronę postępowania, wskazać należy, że ta kwestia ta została już przesądzona w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/W 2520/10., który oddalił skargę na decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. i nie zakwestionował, że zapadła on po rozpoznaniu odwołania podmiotu, który nie miał przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).