I SA/Wa 152/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi F. S. i B. S. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] , po rozpatrzeniu odwołania F. i B. S. oraz Dyrektora Agencji [..] Oddziału Terenowego w W. od decyzji Starosty [..] w części orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [..] uchylił decyzję w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [..] listopada 2008 r. nr [..] Starosta [..] orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] oraz o odpłatnym przekształceniu działek nr: [..]. W wyniku odwołania złożonego przez Agencję [..] Oddział Terenowy w W. oraz F. i B. S. organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 lutego 2000 r. współużytkownicy wieczyści złożyli do Starostwa Powiatowego w L. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w miejscowości [..] , gmina [..] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] ha . Decyzją z dnia [..] grudnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału działki nr [.] na następujące: od nr [..] do nr [..]. W wyniku dokonanego podziału działka nr [..] został przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej , działka nr [..] została wydzielona jako droga , z kolei prawo użytkowania wieczystego do działek nr [..] zostało zbyte na rzecz osób trzecich. Decyzją z dnia [..] listopada 2008 roku S. L. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności szeregu działek za kwotę [..] zł. Podstawą do wyliczenia i ustalenia należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był operat szacunkowy sporządzony w dniu [..] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat może być wykorzystywany do celu , dla którego został sporządzony , przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Nieważność operatu szacunkowego na dzień orzekania przez organ II instancji stanowi naruszenia art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z zarzutami zawartymi w odwołaniu współużytkowników wieczystych , iż błędnie wyliczono należność z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności tj. nie zastosowano w sprawie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu. Z akt sprawy wynika bowiem , że w okresie dwóch lat przez złożeniem wniosku o przekształcenie ( od dnia 29 lutego 1998 r. do 29 lutego 2000 r. ) nie dokonano aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trybie art. 77 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu do wlewów osiąganych z tytułu opłat stosuje się przepis art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem uprawnienie starostwa powiatowego ogranicza się do potracenia [..] środków uzyskanych przez Skarb Państwa z tytułu przekształcenia. Na decyzję Wojewody [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli F. i B. S. W uzasadnieniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ich odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zapisu art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należy uznać za bezzasadną . Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżących zawarty w skardze , a dotyczący "uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odwołania od decyzji nr [..] z dnia [..] listopada 2008 r." , skora decyzji Starosty [..] została uchylona w zaskarżonej części. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował ten przepis uznając, że należy sporządzić nowy operat szacunkowy niezbędny do ustalenia odszkodowania za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego , gdyż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty [..] z dnia [..] października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. utracił ważność. Jak bowiem wynika z treści art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. ) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Natomiast, zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu, po upływnie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie przez tego rzeczoznawcę stosownej klauzuli na operacie. W związku z powyższymi okolicznościami zaszła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co z kolei wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 Nr 1, poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji." Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 (niepubl.), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). .W rozpatrywanej sprawie problem stanowi ocena, czy stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa. Nie budzi wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że do określenia aktualnej wartości przejmowanej nieruchomości konieczna jest nowa, aktualna analiza rynku nieruchomości i nowe obliczenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, ma znaczenie kluczowe do organów orzekających i dla stron postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących , dotyczącego nie zastosowania przez organ art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku to zdaniem sadu nie można ich uznać za słuszne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, którą ustala się w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Do ustalenia powyższej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), Natomiast art. 13 ust. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. określa, że jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku skarżących. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego został złożony 29 lutego 2000 r. W okresie 2 lat przed tą datą nie był sporządzany operat dla celów aktualizacja opłaty rocznej. Dlatego nie może być w przypadku skarżących zastosowane rozwiązanie określone w art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku. Przepis ten ma na celu ekonomię oraz szybkość prowadzonego postępowania. Nie może być jednak –zdaniem sądu- rozumiany w ten sposób., że w przypadku braku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie ma również podstaw do sporządzania operatu szacunkowego. Decyzja o przekształceniu ma skutek konstytutywny i dlatego wartość nieruchomości oraz wartość prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie stanu na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa . Jedynie wyjątek określony w art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. pozwala na przyjęcie wartości prawa użytkowania wieczystego wg innej daty. Dotyczy to jednak ściśle określonych sytuacji , a w przypadku skarżących nie miała taka miejsca. Nie znajdując zatem podstaw do uznania skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.