II SA/Gd 352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skarg R. G. i Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr XXXIV/764/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. R. G. i Prokurator Okręgowy wnieśli odrębne skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...]. R. G. podniósł w skardze, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest zbyt szeroka i niewystarczająca, gdyż w takim kształcie może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego występującego na przedmiotowym obszarze planu budynku wielorodzinnego położonego przy ul. I. 125, a tym samym prowadzić do trwałego zakłócenia charakteru zabudowy istniejącej na obszarze 03 MN1,U. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ dopuszcza wybudowanie dziewięciorodzinnego budynku co w sposób znaczący wpływa na zwiększenie ruchu samochodowego. Hałasu, zaburza ład przestrzenny oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zabudowań skarżącego w wyniku naruszenia struktury geologicznej terenu. Przewidziana w planie adaptacja budynku wielorodzinnego odbiera skarżącemu w większym niż dopuszczony planem stopniu ekspozycję w kierunku południowym, zakłócając obsługę komunikacyjną posesji i odwodnienie terenu. Prokurator Okręgowy w skardze na powyższą uchwałę zarzucił Radzie naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.)polegające na zaadoptowaniu na nieruchomości przy ul. I. 125 w G. istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej charakteryzującej się wskaźnikiem zabudowy ponad dwukrotnie przekraczającym uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy określony w punkcie XII.2 Studium. Według uchwalonego Studium, nieruchomość położona przy ul. I. 125 znajduje się w strefie miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, dla której w punkcie XII.2 części tekstowej uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto określono na poziomie 0,4. Natomiast nieruchomość położona przy ul. I. 125 w G. ma 1.720m² powierzchni i jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni całkowitej trzech nadziemnych kondygnacji 1.485m². Wskaźnik intensywności zabudowy brutto wynosi 0,86 i jest ponad dwukrotnie wyższy nawet od wskaźnika ustalonego dla strefy miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010r. sprawa ze skargi Prokuratora Okręgowego połączona została do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi R. G. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie skargi na ww. uchwałę Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009r. Sąd I instancji odnosząc się do skargi R. G. stwierdził, że zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego oraz nie kształtuje jego sytuacji prawnej, nie ma modyfikującego wpływu na jej uprawnienia. Postanowienia skarżonego planu nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Za bezpodstawny uznał Sąd zarzut Prokuratora Okręgowego dotyczący sprzeczności planu ze studium. Teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. I. 125 leży w obszarze strefy funkcjonalnej miejskiej ( teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej-M1). Dla tych terenów przyjęto w Studium, iż wskaźnik zabudowy brutto wynosi 0,4. Określone w rozdziale XII Studium wytyczne nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek. W uchwale o planie zawarta została definicja " intensywności zabudowy (netto), według której jest to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego do terenu. W postanowieniach szczegółowych planu dla obszaru obejmującego nieruchomość przy ul. I. 125 (oznaczony symbolem 03MN1,U) ustalono następujące wskaźniki zabudowy (netto): 0,60 dla zabudowy wolnostojącej oraz 0,90 dla zabudowy bliźniaczej( jedna ściana przyległa do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej). Uchwała jedynie uszczegóławia zapisy Studium, w dopuszczalny sposób i stosownie do zaleceń w nim zawartych. Wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. I. 125 wynoszący 0,86 mieści się w ramach określonych w planie miejscowym. Podany wskaźnik nie jest sprzeczny ze Studium, gdyż wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika zabudowy netto. R. G. oraz Prokurator Okręgowy wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku. R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na odmowie uznania legitymacji do wniesienia skargi. Swój zarzut uzasadnił powołując art. 2 i 94 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności a ponadto art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prokurator Okręgowy w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały z 26 sierpnia 2009r. w części dotyczącej karty terenu numer 01-02-03 pkt 3a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym uznaniu, że przyjęty w planie wskaźnik 0,86 maksymalnej intensywności zabudowy nie pozostanie w sprzeczności ze wskaźnikiem 0,6 w Studium. Wyrokiem z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2363/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że skarżący nie wykazał swej legitymacji skargowej. Nie kwestionując twierdzeń o możliwym naruszeniu przez plan interesu faktycznego, Sąd I instancji uznał, że nie został jednak naruszony interes prawny, a tylko taki może być podstawą legitymacji do wnoszenia skargi w trybie art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że redakcja zaskarżonej uchwały uzasadnia odmienne konkluzje, tj. uznanie uprawnienia R. G. do żądania od sądu administracyjnego dokonania oceny tej uchwały pod względem jej zgodności z prawem przedmiotowym. Jak wskazano jest rzeczą oczywistą , że w ocenie legitymacji skargowej strony kluczowe znaczenie ma stwierdzenie Sądu I instancji, że "zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego oraz wbrew twierdzeniom skargi nie kształtuje sytuacji prawnej strony skarżącej, nie ma modyfikującego wpływu na jej uprawnienia, a w każdym razie takiego wpływu skarżący nie wykazuje. Tym samym postanowienia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała dla strony skarżącej jest neutralna pod względem prawnym, a jej sfera uprawnień pozostaje niezmieniona". NSA nie podzielił tak jednoznacznej oceny, wskazując że punktem odniesienia jest ustalenie uchwały na karcie terenu, w brzmieniu następującym: "funkcja adaptowana –adaptuje się istniejącą zabudowę bliźniaczą oraz wielorodzinną". W toku postępowania sądowego nie zostało skutecznie zakwestionowane twierdzenie skarżącego, że przedmiotem tej części zaskarżonego planu jest całkowicie zindywidualizowany 9-rodzinny budynek mieszkaniowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Użyte w planie słownictwo (funkcja adaptowana-adaptuje się istniejącą zabudowę) jest nieprecyzyjne i może być bardzo rozmaicie interpretowane, a więc również w sposób, który oznacza naruszenie interesów prawnych skarżących, co było podnoszone zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej. Powyższe wątpliwości są wątpliwościami na temat legitymacji skargowej skarżącego. Nie zostały one w adekwatnym zakresie przeanalizowane przez sąd I instancji. Jednakże brak wyraźnej, jednoznacznej odpowiedzi na temat legitymacji skargowej skarżącego musi być interpretowany przez sąd administracyjny korzystnie dla wnoszącego skargę, z uwagi na konstytucyjnie gwarantowany dostęp do niezawisłego sądu. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd ( art. 145 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw ( art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę kasacyjną R. G. od wyroku Sądu I instancji oddalającego jego skargę bez jej rozpoznania. Zobowiązuje to Sąd I instancji do merytorycznego rozpoznania zarzutów sformułowanych przez R. G. w jego skardze. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również skargę kasacyjną Prokuratora Prokuratury Okręgowej, podkreślając że plan musi być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 pkt 6 wyżej powołanej ustawy 27 marca 2003r.). Studium operuje jedynie wskaźnikiem zabudowy brutto. W planie natomiast Rada użyła wskaźnika zabudowy netto. Oznacza to, że w planie użyto innego wskaźnika niż w obowiązującym Studium, co uniemożliwia konfrontację obu aktów w tym zakresie. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Dlatego też wyjaśnienie przez Sąd I instancji prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch różnych odmiennych wskaźników intensywności zabudowy jest bezwzględnie konieczne dla oceny zgodności planu ze studium. Argumentacja Sądu I instancji jest nieadekwatna do wymogów art. 11 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy. Plan "jedynie uszczegóławia zapisy Studium(...) wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. I. 125,(...) wyliczony został według reguły zawartej w planie a odnoszącej się do wskaźnika intensywności zabudowy netto, a nie jak podaje się błędnie w skardze – wskaźnika intensywności zabudowy brutto". Dokonana analiza jest niepełna, gdyż przemilcza wykorzystanie w planie wskaźnika netto, odmiennego od wskaźnika brutto użytego w studium. Oznacza to, że Sąd I instancji tej kluczowej rozbieżności nie wyjaśnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości prze kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Nadto zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy czyniąc pogląd prawny nieaktualny. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...]. W związku z takim przedmiotem zaskarżenia podstawę kontroli sądowoadministracyjnej stanowi przepis art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W wyroku tut. Sądu z dnia 15 lipca 2010r. wydanym w sprawie II SA/Gd 144/10 Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony powyższą uchwałą. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść zaskarżonej uchwały uzasadnia odmienne konkluzje ( tj. uznanie uprawnienia skarżącego R. G. do żądania od sądu administracyjnego dokonania oceny tej uchwały pod względem zgodności z prawem przedmiotowym), a więc przyznanie mu legitymacji skargowej. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia oraz treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał, że interes prawny skarżącego został naruszony poprzez zamieszczenie w uchwale ( karta terenu nr 1504) zapisu "funkcja adaptowana – adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną." Przy czym nadmienić należy, że zapis dotyczący adaptacji dotyczy również nieruchomości skarżącego, tj. zabudowy bliźniaczej położonej przy ul. I. 123a, niedopuszczonej postanowieniami planu w karcie terenu nr 1504, na obszarze, której dopuszczono jedynie zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą. Zatem powyższe postanowienie planu uzasadniające interes prawny skarżącego należy ograniczyć do zabudowy wielorodzinnej i skarżący w swojej skardze zakwestionował uchwałę w części, w jakiej dopuszcza możliwość adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W karcie terenu do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nr 1504, odnośnie terenów oznaczonych od 01 do 03, w punkcie nr 3 dotyczącej przeznaczenia terenu dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolno stojącą oraz zabudowę usługową, jednocześnie dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej oraz wielorodzinnej W skardze podniesiono następujące zarzuty. Na terenie objętym planem adaptacja zabudowy wielorodzinnej mogłaby objąć tylko jeden budynek położony przy ul. I. 125, jest to budynek wielorodzinny(dziewięciorodzinny) z podziemnymi garażami, z wjazdem do garaży od strony ogrodów i z przejazdem samochodów pod oknami domu skarżącego oraz śmietnikiem usytuowanym w ogrodzie- wjazd do garażu i śmietnik znajdują się na terenie zastrzeżonym dla budowy Drogi Czerwonej. Budynek formalnie pozostaje w fazie budowy- decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę jego lokalizacji została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz sprzeczność z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu (uchwała Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994r,). Podstawą prawomocnego stwierdzenia nieważności ww. decyzji była okoliczność, że zezwolono na usytuowanie i budowę budynku wielorodzinnego na terenie, na którym miejscowy plan dopuszczał ( podobnie jak nowo uchwalony) jedynie zabudowę jednorodzinną. Zarzucono, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest nazbyt szeroka i niewystarczająca o tyle, iż w takim kształcie, po uchyleniu decyzji lokalizacyjnej i w związku z tym spodziewanym uchyleniem pozwolenia na budowę tego budynku, może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego występującego na przedmiotowym obszarze planu budynku wielorodzinnego i prowadzi do trwałego zakłócenia charakteru zabudowy istniejącej na tym obszarze planu. W skardze podniesiono, że na skutek przyjęcia planu zachwianiu ulega jednolitość zabudowy najbliższego sąsiedztwa i całego kwartału objętego planem. Naruszenie dotychczasowych gabarytów zabudowy i idące za tym powstanie budynku wielorodzinnego narusza bezpośrednio interes prawny skarżącego. W celu uzasadnienia powyższego twierdzenia skarżący podniósł, że istnienie budynku dziewięciorodzinnego w sposób znaczący wpływa na zwiększenie ruchu samochodowego i idącego za tym hałasu, już zaburza ład przestrzenny oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zabudowań skarżącego w wyniku naruszenia struktury geologicznej terenu. Przewidziana planem adaptacja budynku wielorodzinnego skutkiem nowego ukształtowania immisji w stosunkach sąsiedzkich narusza prawa skarżącego , odbierając mu w większym niż dopuszczony planem stopniu ( w wypadku zabudowy jednorodzinnej), ekspozycję w kierunku południowym, zakłócając obsługę komunikacyjną posesji i tworząc zagrożenia dla stateczności budynku i odwodnienia terenu. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji Prezydenta Miasta skarżący wskazał, że nie można uznać za trafny poglądu, iż o możliwości takiej adaptacji przesądza fakt, że fasada budynku położonego przy ul. I. 125 nie odbiega od istniejącej zabudowy. Posiłkując się art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że lokalizacja zabudowy w warunkach braku planu byłaby możliwa jedynie w przypadku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wymagań tych nie można spłycać tylko do percepcji fasady budynku lecz należy brać pod uwagę ogół cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia wymogu ustawowego są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczne urastają do wzorca dla nowej zabudowy, który jest niweczony przez ustalenia planu stwarzającego możliwość legalizacji budynku. Niespornym jest, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym postanowieniami ww. planu - budynku bliźniaczego przy ul. I. 123a, który położony jest w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. I. 125. w G. Zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 1 planu ustalono podział obszaru objętego planem na 23 tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi oznaczone numerami dwucyfrowymi od 01 do 23 oraz przeznaczenie terenów od 01 do 21- oznaczone symbolami literowymi oraz literowo-cyfrowymi zgodnie z klasyfikacją ustaloną w postanowieniach planu. Nadto tereny zabudowy mieszkaniowej podzielono na zabudowę jednorodzinną wolno stojącą, zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, zieleni, komunikacji, infrastruktury. Wyżej wymienione budynki mieszkalne położone są na terenie oznaczonym jako karta nr 1504 numer terenu 03. Zgodnie z postanowieniami karty terenu nr 1 pkt 3 dotyczącym przeznaczenia terenu plan zawiera następujące ustalenia MN1, U- zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa a) funkcja adaptowana – adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną., W postanowieniach punktu 6 karty terenu nr 1504 ustalono zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące intensywności zabudowy, dopuszczonych gabarytów zabudowy, rodzaju dachu, materiałów elewacyjnych, kolorystyki elewacji, linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. W punkcie 6 lit. i ) ustalono, że na działkach istniejących, na których w momencie wejścia w życie planu zagospodarowania przekroczone zostały powyższe, dopuszczalne gabaryty budynków, wysokość i rodzaj dachu, linie zabudowy lub intensywności zabudowy, dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy z zakazem jej rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów. Zgodnie z definicją funkcji adaptowanej zawartą w części ogólnej planu w § 2 ust. 3 jest to użytkowanie istniejące, niemieszczące się w opisanym w ust. 1 zakresie określającym przeznaczenie terenów, a które plan utrzymuje, uznając za zgodne z planem i umożliwiając działania inwestycyjne w zakresie tego sposobu użytkowania oraz jego przekształcenie zgodne z przeznaczeniem terenu. Wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego nie oznacza zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego ( art., 4 ust. 1 ustawy), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Nadto podkreślić należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy) określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Przy czym prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego i architektury, walory architektoniczno-krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Może bowiem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Przy czym władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień, a więc gmina nie może tego władztwa nadużywać. Naruszenie interesu prawnego nie warunkuje automatycznie uwzględnienia skargi a jedynie stanowi przesłankę do dopuszczalności skargi umożliwiającą merytoryczną cenę zasadności skargi. W przypadku uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego podstawą do stwierdzenia jego nieważności jest przepis art. 28 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Z materiału dowodowego wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały został wyczerpany tok postępowania przewidziany w art. 17 ust. 1-4 ustawy. W szczególności projekt uzyskał stosowne uzgodnienia i opinie. Analiza przedłożonych przez Radę dokumentów i treści uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie zostały dopełnione wymogi z art. 17 ustawy. Plan spełnia również wymogi określone w art. 15 ust. 1 i 2, a mianowicie część tekstową i graficzną oraz obowiązkowe elementy wymienione w art. 15 ust. 2. Przed uchwaleniem planu przeprowadzono dyskusję publiczną oraz sporządzono wykaz wniesionych uwag do projektu planu wraz ze sposobem ich rozpatrzenia. Odnośnie zgodności planu ze Studium to aspekt ten zostanie uwzględniony w związku z rozpatrzeniem skargi Prokuratora Okręgowego. Dokonując merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze w świetle powyższych ustaleń Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje postanowienia planu, które nie dotyczą jego nieruchomości, jej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, lecz te zapisy, które dotyczą sąsiedniej zabudowy, wywodząc, że zapis planu spowoduje ( już spowodował oddziaływanie sąsiedniej zabudowy na nieruchomość skarżącego). Należy podzielić stanowisko skarżącego, że nawet jeżeli zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego to nie może go to pozbawić legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sytuacji, gdy zapis planu stwarza niebezpieczeństwo wykorzystywania nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę. ( art. 144 kc). W rozpoznawanej sprawie wobec ustalenia legitymacji skargowej skarżącego w następstwie zamieszczenia wyżej opisanego postanowienia w planie dotyczącego funkcji adaptowanej, ustalić należało, że ustalenia planu naruszyły interes prawny skarżącego poprzez wpłyniecie na sposób wykonywania prawa własności, pogorszenie warunków zamieszkiwania, a w konsekwencji obniżenia wartości nieruchomości. Nie jest bowiem kwestionowane, że zapis dotyczący funkcji adaptowanej w części dotyczącej zabudowy wielorodzinnej dotyczy opisywanego przez skarżącego budynku dziewięciorodzinnego położonego przy ul, I. 125. Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego planem. Jak to wyżej wskazano z powołanego przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega szereg okoliczności. Skarżący akcentuje naruszenie ww. postanowieniami uchwały ładu przestrzennego, walorów architektonicznych oraz przysługującego mu prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowany przez skarżącego zapis planu oznacza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organ gminy przy uchwalaniu planu uwzględnił prawo własności , uznając że ma ono priorytet przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych zarówno przy ul. Inżynierskiej 123a oraz ul. Inżynierskiej 125. Skoro w dacie uchwalania planu działka położona przy ul. Inżynierskiej 125 była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, a lokale w budynku zostały sprzedane, to Rada przy uchwalaniu planu miejscowego zgodnie z regułami określonym w art. 1 ust. 2 ustawy była uprawniona do uwzględnienia powyższej okoliczności poprzez ochronę prawa własności w związku z przysługującym prawem do zagospodarowania terenu. Teren został zabudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). W związku z powyższym wprowadzenie kwestionowanej funkcji adaptacji z opisanym w punkcie 6 lit. i) karty terenu nr 1504 ograniczeniem mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Na marginesie jedynie wskazać należy, że powoływany budynek wielorodzinny z uwagi na jego parametry, w szczególności wysokość oraz fasadę od strony ul. Inżynierskiej nie narusza, wbrew zarzutom skargi, w sposób niedopuszczalny ładu architektonicznego, a wręcz nie odbiega od zabudowy sąsiedniej, co wynika ze zdjęć dołączonych przez strony do akt sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części wprowadzającej funkcję adaptowaną w związku z postanowieniami pkt 6 lit. i) karty terenu nr 1504 nie zawiera sprzecznego z prawem ograniczenia własności, a naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, które przez gminę nie zostało nadużyte. Rozpoznając skargę Prokuratora Okręgowego Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego) studium uwarunkowań służy do określania kierunków polityki przestrzennej. Zapisy Studium stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy wyznaczają ogólne kierunki działalności dla wydzielonych obszarów, przy czym zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 studium określa kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu. Studium określa politykę gminy w zakresie gospodarowania przestrzennego w dłuższym okresie czasu. Postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych( art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy studium nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przepis powyższy oznacza, że rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W rozpatrywanej sprawie dla obszaru gminy G. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. stanowiące załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta dnia 27 lutego 2008r. Zapisy studium kreują politykę przestrzenną gminy i mają charakter ogólny. Oczywistym jest, że zapisy Studium nie zawierają żadnych postanowień dotyczących działek, na których usytuowane są budynki przy ul. I. 123a i 125 w G. Postanowienia Studium w zakresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa w punkcie XII. Kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy ustalają, że kierunki i wskaźniki zabudowy dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów określonych w studium to m.in. wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy. W punkcie 12 podpunkt 2 pt. wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy studium ustala, że wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w planach miejscowych. W tabeli dotyczącej kategorii wskaźników intensywności zabudowy dla strefy miejskiej: M1 przyjęto wskaźnik 0,4, a dla U wskaźnik 1,2. Jednocześnie studium ustaliło, że przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto przyjęto dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Przy czym studium ustaliło, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione- w tym również zostaną wskazane lokalne dominanty wysokościowe- na podstawie analiz urbanistycznych z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Powyższy zapis znalazł się również w wytycznych dotyczących zasad określania w miejscowych planach ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania. W postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję pojęcia intensywności zabudowy zawiera § 12 ust. 1 pkt .1 Zgodnie z definicją intensywność zabudowy jest to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu. W punkcie 6 lit. a) karty terenu nr 1504 ustalono intensywność zabudowy dla zabudowy wolnostojącej do 0,60, dla zabudowy bliźniaczej do 0,90, z zastrzeżeniem cyt. wyżej punktu 6 lit. i) dotyczącego dopuszczenia adaptacji istniejącej zabudowy, z zakazami określonymi w planie. Jak to wskazano w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego ustalenia stosownie do art. 153 są wiążące dla Sądu, Studium operuje jedynie wskaźnikiem zabudowy brutto, w planie rada użyła wskaźnika zabudowy netto. W planie użyto więc innego wskaźnika niż w obowiązującym studium. Koniecznym jest, jak wskazano, wyjaśnienie przez sąd prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy. Dokonując ustaleń w powyższym zakresie Sąd zważył, iż celem Studium jest określenie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad gospodarowania przestrzennego na terenie gminy. W rozpoznawanej sprawie Studium określa wskaźniki dotyczące intensywności zabudowy w odniesieniu do poszczególnych stref miejskich. Definicja wskaźnika zabudowy brutto określa uśrednione wskaźniki dla terenów inwestycyjnych ( dla poszczególnych obszarów) z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Tymczasem definicja wskaźnika zabudowy zawarta w planie miejscowym dotyczy intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, bez uwzględnienia dróg lokalnych i dojazdowych. W ocenie Sądu zróżnicowanie powyższe jest w pełni uzasadnione charakterem Studium oraz planu miejscowego. O ile Studium dotyczy obszaru danej gminy wyznaczając zgodnie z postanowieniami ustawy kierunki jej zagospodarowania i wskaźniki w nim ujęte dotyczą zgodnie z definicją zawartą w Studium terenów inwestycyjnych, to plan miejscowy w sposób bezpośredni określa sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Koniecznym zatem było odniesienie wskaźnika zabudowy do powierzchni działek objętych planem. Podkreślić należy, że Studium w wytycznych dotyczących zasad określania w planie miejscowym ustaleń Studium dot. wskaźników zagospodarowania wskazało, że są to wskaźniki uśrednione, a ich uszczegółowienie nastąpi w planach miejscowych. Nadto z przedłożonych przez Radę Gminy wyjaśnień dotyczących różnicy wielkości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej odnoszonego do różnych obszarów (netto i brutto) wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla zabudowy wielorodzinnej ( o średniej liczbie kondygnacji 3-4) powinien wynosić 0,38-0,48, a dla zabudowy netto 0,60-0,85 i są to wielkości zbliżone do wartości przyjętych w Studium i w planie miejscowym-0,6 i 0,90. Powyższe zostało przedstawione w przedłożonym przez Radę Załączniku do protokołu- tabele nr 1 i 3 zawarte w wykorzystywanym nadal, choć nieobowiązującym, Zarządzeniu nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974r. Nadto karta terenu 1504 jako przeznaczenie terenu określa w planie zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą oraz zabudowę usługową(MN1,U). W postanowieniach Studium wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla funkcji U w strefie miejskiej wynosi 1,2. Z powyższych przyczyn niezbędnym było zgodnie z wytycznymi zawartymi w Studium uśrednienie wskaźników w nim zawartych w planie miejscowym. Z powyższych przyczyn zarzut sprzeczności dotyczący sprzeczności Studium z uchwalonym planem nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto jak to wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, a więc naruszenie zasad sporządzania planu czy tez istotne naruszenia trybu jego sporządzania. Mając powyższe i działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.