II OSK 2541/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 385/11 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., II SA/Rz 385/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "WINB") z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podaniem z dnia 23 lutego 2009 r. K. C. zawiadomił PINB o istnieniu na stanowiącej jego własność działce ewidencyjnej nr [...] położonej w K. słupa energetycznego i zażądał wszczęcia postępowania celem jego usunięcia. Na tej podstawie organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie linii energetycznej 30kV R. – R. i słupa usytuowanego na działce ewid. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. PINB zobowiązał [...] Sp. z o.o. do przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego zgodności wykonania z warunkami technicznymi linii elektroenergetycznej napowietrznej 15kV R. – B. przebiegającej m. in. przez działkę nr [...], obowiązującymi w dacie budowy oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego linii w obecnym czasie, wyznaczając termin 3 miesięcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wykonanej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV R. – B., przebiegającej m. in. przez działkę ewid. nr [...] położonej w R., stanowiącej współwłasność K. C. i C. C. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"). Po rozpatrzeniu odwołania K. C. WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję PINB w mocy powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji podał, że w toku postępowania [...] sp. z o. o. Rejon Dystrybucji Energii [...] przesłał do organu pierwszej instancji m. in. odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia od granicy województwa do wsi H. oraz odpis decyzji Prezydium Narodowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia na odcinku R. do granicy powiatu [...]. W aktach brak jednak kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej napowietrznej. Organ przyjął, że linia energetyczna została wybudowana z końcem lat sześćdziesiątych XX wieku, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zmianami - zwanej dalej "pb61"). Jest to obiekt inżynierski - sieć energetyczna użytku publicznego - zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 5 pb61, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Na żądanie [...] Sp. z o. o. przedłożyła orzeczenie techniczne dotyczące zgodności wykonania z warunkami technicznymi ww. linii energetycznej oraz jej ekspertyzę. Z opracowanie tego wynika, że linia napowietrzna średniego napięcia w miejscowości R. wybudowana została zgodnie z obowiązującymi wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi, przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Obecny stan techniczny linii nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, nie występuje też pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Organ stwierdził, że z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawę legalności linii energetycznej rozpatrzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami - zwanej dalej "pb74"), zgodnie z postanowieniem art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb"). Na tej podstawie w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i art. 40 pb z 74 r., a z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pb 74 wynika, że orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego może nastąpić po stwierdzeniu, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu, gdy przesłanki te nie zachodzą, wszczęte postępowanie należy umorzyć, pomimo stwierdzenia samowoli budowanej. WINB uznał też, że skoro dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej to nie można stwierdzić, aby była ona niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym lub że została zrealizowana na terenie nie przeznaczonym pod tego typu inwestycję. Istnienie słupa ogranicza w części użytkowanie działki nr 1739, jednak roszczeń odszkodowawczych można dochodzić przed sądem powszechnym. W ocenie organu, pomimo że decyzja PINB nie została należycie uzasadniona to jednak rozstrzygnięcie w niej zawarte jest prawidłowe i poparte należycie zgromadzonym materiałem dowodowym. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K. C. Skarżący podtrzymał stanowisko o nielegalnym posadowieniu linii energetycznej na jego działce, bez zgody jego matki. Istniejący słup uniemożliwia mu modernizowanie gospodarstwa i powoduje utratę wartości działki. Zarzucił wadliwość postępowania wyjaśniającego, stronniczość organu na rzecz zakładu energetycznego. Nie zgodził się też z ustaleniem, że słup energetyczny nie zagraża życiu i zdrowiu, ponieważ widnieją na nim tabliczki ostrzegawcze, które w ostatnim czasie zostały zdjęte. Stwierdził również, że przeprowadzona ekspertyza nie ma w sprawie znaczenia, a inwestor powinien dysponować pozwoleniem na budowę oraz zgodą właściciela nieruchomości. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji i wydanie nowej decyzji nakazującej rozbiórkę słupa wraz z linkami przebiegającymi nad jego działką. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację, jak w skarżonej decyzji. Rozstrzygając zasadność skargi K. C. WSA wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem trafny jest jej zarzut wskazujący na naruszenie przepisów odnoszących się do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak pozwolenia, co ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem skargi, musi skutkować przyjęciem, że linia energetyczna 30 kV R.-R. zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej i takie ustalenie organów należy uznać za właściwe. Jednak z poprawnie dokonanego ustalenia organy wywodzą błędne skutki prawne. W trakcie postępowania wyjaśniającego organy doszły do przekonania, że inwestycja jest realizowana w warunkach samowoli, zatem nie przestał istnieć przedmiot postępowania, gdyż mamy w nim do czynienia z samowolą oraz ustaleniem, że samowola ta odpowiada technicznym warunkom, czyli wykonana została zgodnie ze sztuką, a więc odnoszącymi się do niej przepisami. Z tego faktu nie wynika jednak, że samowola przestała nią być. Zatem ciągle istnieje przedmiot stosunku prawnego, który w ramach postępowania powinien być załatwiony. Oznacza to, że sprawa administracyjna samowolnego wykonania linii energetycznej ciągle istnieje i musi być zakończona merytorycznym orzeczeniem. Samowolnie zrealizowana inwestycja w warunkach wskazanych w Pb z 74 r. może być przedmiotem postępowania legalizacyjnego, które musi zakończyć się jej rozbiórką lub pozwoleniem na użytkowanie. Są to dwa możliwe rozstrzygnięcia sprawy. Nigdy takim rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania. WSA dopatrzył się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa z powodu utrzymania w mocy decyzji organu powiatowego, ponieważ utrzymać w mocy można tylko niewadliwą decyzję organu pierwszej instancji, a zdaniem WSA, w postępowaniu odwoławczym, każda wada w zakresie prawa materialnego, czy formalnego powinna prowadzić do uchylenia decyzji. Postanowieniem z dnia 27 września 2011 r. WSA postanowił uzupełnić ww. wyrok z dnia 14 września 2011 r., II SA/Rz 385/11 w ten sposób, że dotychczasowe rozstrzygnięcie oznaczyć jako punkt I. i dodać punkt II. sentencji o treści "zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego K. C. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych\ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego". Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik WINB zażądał jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I) prawa materialnego w postaci: 1) naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 i art. 42 ust. 1 pb74 w związku z art. 103 ust. 2 pb poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że procedura legalizacyjna obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. zawsze musi zakończyć się decyzją o rozbiórce tego obiektu albo decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie, nawet gdy brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 pb74; II) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami; obecnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy kpa i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez niespełnienie przez uzasadnienie wyroku określonych tym przepisem warunków, w szczególności na niezrozumiałym przedstawieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, nieodniesieniu się do ustaleń faktycznych sprawy implikujących zasadność umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz wadliwe i nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu podano, że naruszenie przepisów prawa materialnego przez WSA polega na uznaniu, że procedura legalizacyjna obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. zawsze musi zakończyć się decyzją merytoryczną, nawet gdy brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 pb74. Natomiast zdaniem organu, w sytuacji stwierdzenia braku przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 pb74 oraz braku podstaw do nakazania jakichkolwiek zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa na podstawie art. 40 pb74 postępowanie legalizacyjne winno zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 105 § 1 kpa polega na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy kpa, lecz zarzuty te są nieuzasadnione a wykazanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej jest utrudnione ze względu na naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 ppsa, zwłaszcza w aspekcie wykazania naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem wywód Sądu uzasadniający to naruszenie jest niezrozumiały i nie uwzględnia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz roli organu odwoławczego, który dysponując art. 136 kpa może prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, którego skutkiem może być dokonanie odmiennych ustaleń niż dokonał organ pierwszej instancji, co nie przekreśla możliwości wydania orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Odpowiadając na zawiadomienie o terminie rozprawy K, C. wskazał, że z powodów finansowych nie stawi się w NSA i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, wskazując także na często bezprawne traktowanie obywatela przez organy i jego ignorowanie. Skarżący zażądał także "nakazania rozbiórki słupa wraz z linkami oraz zwrot poniesionych przez niego kosztów w wysokości 500 zł wniesionych od skargi do WSA". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, ale pomimo po części wadliwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe, bowiem postępowanie organów obu instancji naruszało przepisy prawa materialnego i procesowego i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że wskazany przez WINB w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez niespełnienie przez uzasadnienie wyroku określonych tym przepisem warunków, w szczególności na niezrozumiałym przedstawieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, nieodniesieniu się do ustaleń faktycznych sprawy implikujących zasadność umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz wadliwe i nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania - częściowo znajduje uzasadnienie, ale w konkretnej sprawie nie prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Należy wskazać w tym zakresie, że przepisy ppsa przewidują możliwość oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wynika z tego, iż nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia przez WSA nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli to naruszenie prawa nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia (por.: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, LexisNexis, wydanie 4, s. 816). U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie ograniczałaby się jedynie do poprawienia uzasadnienia (tak trafnie: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98, OSNAPiUS z 1999 r., nr 11, poz. 378). Ponadto, jak wynika z treści art. 190 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpatrywanej sprawie WSA podjął zatem słuszne rozstrzygnięcie, ale strona wnosząca skargę kasacyjna ma rację, że Sąd pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 141 § 4 ppsa, bowiem uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB w sposób dość lapidarny podał uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, co mogło budzić uzasadnione wątpliwości co do trafności argumentacji WSA i miało wpływ na postawę autora skargi kasacyjnej, który w sposób fałszywy interpretował tak skonstruowane uzasadnienie wyroku WSA. Zdaniem NSA większa precyzja w formułowaniu argumentów przez WSA i skrupulatne realizowanie przez sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 141 § 4 ppsa mogłoby być może nawet odwieść autora skargi kasacyjnej od jej wnoszenia. Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej NSA wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a autor skargi kasacyjnej w sposób opaczny interpretuje sens wypowiedzi WSA odnośnie przepisów pb74. Należy więc wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie wskazuje jak konkretnie powinno wyglądać rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji, a jedynie - realizując swoją konstytucyjną role - dokonuje kontroli legalności działania organów administracji, wskazując na dostrzeżone wady ich postępowania. WSA w żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie stwierdza więc jak należy rozstrzygnąć problem spornej inwestycji, a jedynie wskazuje, że organy administracji nie wykazały w sposób przekonujący, by biorąc pod uwagę mające zastosowanie w sprawie przepisy pb74, można było uznać postępowanie za bezprzedmiotowe. Pełnomocnik WINB nieprawidłowo interpretuje także uwagi WSA odnoszące się do kwestii zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co czyni jego zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 105 § 1 kpa chybionymi. WSA nie twierdzi bowiem, że organ drugiej instancji nie ma kompetencji do utrzymania w mocy skarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji, bo taką możliwość daje wprost ww. przepis kpa. Wątpliwość Sądu pierwszej instancji wzbudza jednak postępowanie WINB w sytuacji, gdy stosuje art. 138 § 1 pkt 1 kpa, chociaż dostrzega wady postępowania PINB, co obligowałoby do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 albo ewentualnie art. 138 § 2 kpa. Taka niekonsekwencja w postępowaniu WINB stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA podkreśla zatem, że pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe, bowiem - jak wskazano wyżej - postępowanie organów obu instancji naruszało przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa, należało orzec jak w sentencji. Jeśli chodzi o zawarte w odpowiedzi K. C. na zawiadomienie o terminie rozprawy żądanie "zwrotu poniesionych przez niego kosztów w wysokości 500 zł wniesionych od skargi do WSA" NSA stwierdza, że postanowieniem z dnia 27 września 2011 r. WSA postanowił uzupełnić swój wyrok z dnia 14 września 2011 r., II SA/Rz 385/11 w ten sposób, że dodał punkt II. sentencji o treści "zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego K. C. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych\ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego".