II SA/Bk 203/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. i Z. Ś. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Skargą wniesioną w dniu 8.03.2011r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. i Z. Ś., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego i zasad praworządności uchwale Rady Miasta Zambrów z dnia 24.10.2006r. Nr 222/XLVI/06 stwierdzającej zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrowa w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic: Podedwornego i Konopnickiej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrowa. Wniesienie skargi poprzedziło wezwanie Rady Miasta Zambrów do usunięcia naruszenia prawa zawarte w pismach skarżących, które wpłynęły do organu 20 i 21grudnia 2010r. Do wezwania tego rada miasta ustosunkowała się uchwałą podjętą w dniu 25.01.2011r. uznającą zarzuty wezwania za bezzasadne, doręczoną skarżącym w dniu 7.02.2011r. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący podnieśli, iż nie zaistniała stwierdzona kwestionowaną uchwałą zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrów albowiem według studium droga opisana symbolem 020KZ omijała działkę skarżących o numerze geodezyjnym [...] a według projektu planu droga przecina powyższą nieruchomość. Powyższa niezgodność oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania musi być zgodny ze studium, a ewentualna niezgodność sankcjonowana jest nieważnością stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne, Rada Miasta Zambrów stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie dawała skarżącym żadnych uprawnień ani nie nakładała na nich żadnych obowiązków, a tym samym skarżący skutecznie nie wykazali naruszenia tą uchwałą swego interesu prawnego tj. swojej legitymacji czynnej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałę będącą odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono skarżącym w dniu 7.02.2011r. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżący A. i Z. Ś. podtrzymali zarzut istotnego naruszenia uchwałą art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dodali zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 i art.. 32 oraz 64 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi podtrzymali twierdzenie o braku zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrów w odniesieniu do zapisu co do przebiegu drogi o symbolu 020KZ. Droga ta wedle studium, zdaniem skarżących, omijała ich nieruchomość, a według uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego przebiega przez ich nieruchomość. Konsekwencją zaskarżonej uchwały było zatwierdzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który potem stanowił podstawę działań Burmistrza Miasta Zambrowa zmierzających do niekorzystnego podziału nieruchomości skarżących i wywłaszczenia dużej części nieruchomości pod drogę. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zambrów wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko co do braku możliwości wykazania przez skarżących, iż skarżona uchwała naruszyła ich interes prawny skoro nie przyznawała skarżącym żadnych praw ani nie nakładała na nich żadnych obowiązków. Rada miasta podkreśliła, iż podjęcie kwestionowanej uchwały było czynnością towarzyszącą procedurze uchwalania planu. Jako wewnętrzny akt proceduralny nie była kierowana na zewnątrz i nie regulowała spraw prawa materialnego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulował sprawy prawa materialnego, stanowił akt prawa miejscowego i określał uprawnienia właścicieli nieruchomości co do sposobu zagospodarowania terenu wprowadzając ograniczenia. Nie można mówić o naruszeniu uprawnień lub interesu prawnego przez akt wewnętrzny proceduralny, nierozstrzygający spraw z zakresu prawa materialnego. Organ dodał nadto, iż na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności uchwały stoi przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego i przedstawionej wojewodzie w terminie 7 dni od podjęcia, w sytuacji upływu roku od daty podjęcia uchwały. Końcowo organ wskazał, iż skarżący wcześniej występowali ze skargą na uchwałę Rady Miasta Zambrów z 24.10.2006r. Nr 223/XLVI/06 uchwalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale ich skarga postanowieniem sądu z dnia 9.09.2010r. wydanym w sprawie IISA/Bk 568/10, została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem, jak trafnie zauważył organ, skarżący skutecznie nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego skarżoną uchwałą, będącego przesłanką skuteczności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Zambrów z dnia 24.10.2006r. Nr 222/XLVI/06 o stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrowa w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic: Podedwornego i Konopnickiej ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrowa". Uchwała powyższa została podjęta w oparciu o treść art. 20 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, co jest bezsporne, poprzedziła podjętą w tym samym dniu uchwałę Rady Miasta Zambrów nr 223/XLVI/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrowa w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic: Podedwornego i Konopnickiej. Niewątpliwie zatem uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako że znajduje podstawę w normach prawa publicznego związanych z realizacją przez gminę władztwa planistycznego (vide: art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Co do zasady więc nie można wyłączyć takiej uchwały z kręgu uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie skargi opartej o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Włączenie uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium do kręgu uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego, nie przesądza jednak automatycznie o skuteczności skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga bowiem prostego wskazania, że treść uchwały dotyka uprawnień strony, ale wymaga wykazania, że uprawnienia strony zostały uchwałą naruszone. Jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu. Między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a treścią uchwały musi zatem istnieć wyraźny związek. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (vide: między innymi wyrok NSA z dnia 18.09.2003r. sygn. IISA 2637/02, Lex Nr 80699). W wyroku z dnia 9.06.1995r. sygn. IVSA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Odnosząc powyższe uwagi do charakteru zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, jest czynnością towarzyszącą procedurze uchwalania planu. Jak wynika z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W literaturze przedmiotu (patrz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004) podkreśla się, że na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest oczywista forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium. Dokonanie tej czynności jest warunkiem uchwalenia planu, ale czynność ta nie musi przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona także w treści planu, bądź może stanowić załącznik do uchwały o planie (patrz, między innymi wyrok NSA z dnia 22.02.2007r. sygn. IIOSK 1863/06). Niezależnie od tego jaką postać przybierze czynność stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, ocena jej dokonania oraz ocena rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium, może nastąpić na etapie kontroli legalności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem samodzielnej sankcji nieważności dla czynności towarzyszących uchwaleniu planu, wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. dla stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji infrastrukturalnych stanowiących zadania własne gminy). Żadna z tych czynności samoistnie nie kształtuje uprawnień czy obowiązków właścicieli nieruchomości. Dopiero treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio, realnie i konkretnie na prawa właścicieli nieruchomości położonych na obszarze ustaleń planu. Tożsame stanowisko, co momentu badania rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31.05.2010 sygn. IIOSK 575/10 słowami "nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność (w domyśle projektu planu ze studium), to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Formalne stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium jako mieszczące się pod pojęciem trybu uchwalenia planu oraz merytoryczna zgodność treści planu z ustaleniami studium, mieszcząca się w pojęciu zasad sporządzania planu, podlegają kontroli sądowej na etapie rozpatrywania skargi na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustaleń sądu (dopuszczonego dowodu z akt sprawy IISA/Bk 568/10) skarga A. i Z. Ś. na uchwałę Rady Miasta Zambrów z dnia 24.10.2006r. Nr 223/XLVI/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zambrowa w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic: Podedwornego i Konopnickiej, została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 9.09.2010r. Odrzucenie skargi małżonków Ś. na uchwałę w sprawie planu, nie otworzyło im skutecznie drogi do podważenia czynności poprzedzającej uchwalenie planu, podlegającej ocenie wyłącznie na etapie kontroli legalności uchwały o planie. Brak prawnej możności wykazania przez skarżących, iż zaskarżona uchwała samodzielnie naruszyła ich uprawnienia, czynił koniecznym oddalenie skargi. Stąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.-