I OSK 1381/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 181/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z [...] września 2009 roku, znak [...], Starosta Nowotarski zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty w wysokości 667,76 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w N. T. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 181/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 2a ustawy "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", w przepisie art. 11c określono, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta , jak wynika z art. 12 ust. 4a ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu. W rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust 1, stanowiący że: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Z kolei art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zamieszczonego również w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami: "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zamieszczone w art. 128–135, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyłączone będzie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Dokonując wykładni tego przepisu Sąd stwierdził, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" – art. 13 ust. 2 i 3), w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zatem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej. Analiza ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi zatem do wniosku, że nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Powyższa wykładnia znajduje też w świetle innych funkcjonujących w systemie regulacji, które naprowadzają na rozróżniania przez ustawodawcę pojęcia "kosztów postępowania", czy też pojęć oznaczających określone składniki takich kosztów. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl art. 263 § 1, k.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi – możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). Art. 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ podjął dodatkowe czynności dowodowe (np. opinii biegłego) pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina. W kontekście wyżej przedstawionych uwag Sąd stwierdził, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższą ocenę prawną winny mieć na uwadze organy administracji publicznej, które obowiązane będą wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Wobec braku podstaw do obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rozważyć należy w szczególności przedmiotowość postępowania w zakresie zwrotu tych kosztów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewoda Małopolski wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267 poz. 2251), w związku z brzmieniem art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta Nowy Targ kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej, za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] położoną w N. T., co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I i II instancji i wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na: – naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251) przez błędna wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów co wpłynęło na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA / Kr 181/10 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Gmina Miasto Nowy Targ wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie przeprowadził wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Od regulacji materialnoprawnej obciążenia kosztami nabycia nieruchomości należy odróżnić regulację procesową, regulację kosztów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, którą zawiera Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasady podziału kosztów postępowania pomiędzy organ i stronę, stanowiąc "Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Obciążenie strony kosztami postępowania wymaga wykazania okoliczności dowodzących zawinienia strony, np. z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się strony konieczne było ponowne wezwanie świadków lub biegłych i pokrycie związanych z tym kosztów (np. podróży, utraconego zarobku). Koszty postępowania poniesione w interesie strony, to koszty dodatkowych czynności dowodowych, np. dodatkowych biegłych powołanych na żądanie strony, na okoliczności faktyczne w ocenie organu w pełni ustalone. Takich okoliczności faktycznych nie wyprowadzono w skardze kasacyjnej. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulacja art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Powołana regulacja prawna nie daje podstaw do łamania reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.