I OSK 77/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 533/11 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 533/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G., na podstawie art. 2, art. 3 ust. 4, art. 8, art. 18, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił K. L przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi, z powodu niezamieszkiwania na terenie gminy G.. Organ ten podał, że wnioskodawczyni od dwóch lat zamieszkuje w mieszkaniu własnościowym w P. przy ul. [...]. Ustalił, że ponadto posiada ona działkę [...] i dom mieszkalny o pow. [...] w D., ul. [...]. Organ wskazał także, iż w wyniku powodzi w 2010 r. w gminie G. 373 osoby i rodziny utraciły jedyne miejsce zamieszkania, jego wyposażenie i poczucie bezpieczeństwa przed zbliżającą się zimą. Celowe jest zatem udzielenie pomocy rodzinom i osobom najsłabszym ekonomicznie, które faktycznie straciły jedyne schronienie. Decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję K. L złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że od dzieciństwa jest związana z Dobrzykowem, a od kwietnia 2010 r. stała się właścicielką domu po rodzicach, w którym przeprowadziła remont. Skarżąca zarzuciła, że zarówno służby gminne, jak i ośrodek pomocy społecznej, nie oszacowały strat przez nią poniesionych, ani nie badały, czy przed powodzią zamieszkiwała w Dobrzykowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 533/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy pomocy społecznej i zastosowanie prawa materialnego.. Sąd wskazał, że wystąpienie klęski żywiołowej, nie obliguje organu do przyznania każdej osobie zasiłku celowego, ponieważ organ może, lecz nie jest obowiązany, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne w tym przypadku obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Wobec tego Sąd stwierdził, że jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania jej zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ wykazał, ile osób zostało poszkodowanych, ile rodzin utraciło jedyne miejsce zamieszkania i uznał, że tym osobom należy w pierwszej kolejności pomóc. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca była właścicielką mieszkania w P., wobec czego na skutek powodzi nie utraciła ona jedynego schronienia wraz z wyposażeniem. Zachowała godziwe warunki życia, ma stały dochód, nie stała się zatem osobą bezdomną i bez środków do życia. Zdaniem Sądu późniejsza darowizna mieszkania, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, na rzecz córki, nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie odmowy przyznania zasiłku. Sąd zwrócił uwagę, że składając wniosek o pomoc skarżąca jako swoje miejsce zamieszkania wskazała Płock, również adres w P. wskazała w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła K. L, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego lub przyznania pełnomocnikowi skarżącej wyznaczonemu z urzędu kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w podwójnej wysokości przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) z uwagi na zawiłośc i obszerność sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca mimo poniesienia znaczących i dotkliwych strat w wyniku klęski żywiołowej nie spełnia przesłanek do przyznania jej pomocy w drodze zasiłku celowego, a w szczególności, że dzierżenie przez skarżącą innego mieszkania wyklucza przyznanie zasiłku celowego, b) art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca jest osobą w trudnej sytuacji życiowej, którą jednakże może sama pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, w przeciwieństwie do innych poszkodowanych w wyniku tej samej klęski żywiołowej; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie uwzględnieniu obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony (w szczególności pominięcie okoliczności, że skarżąca przez większą cześć roku zamieszkiwała w domu w Dobrzykowie, a w P. jedynie czasowo na okres remontu i powodzi oraz wyłącznie dzięki grzeczności córki, a także okoliczności, że co najmniej dwie inne osoby – H. J i M. L – zamieszkujące na stałe w P., a jedynie czasowo przebywające w Dobrzykowie otrzymały zasiłki celowe). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno uwadze organów pomocy społecznej, jak i Sądowi pierwszej instancji umknęło, że skarżąca jest osobą samotną, schorowaną, w podeszłym wieku i jej jedynym źródłem dochodu jest emerytura w kwocie 666 zł. Ponadto spłaca kredyt zaciągnięty na remont domu w Dobrzykowie, którego skutki zniweczyła powódź, uniemożliwiając zarazem stałe zamieszkanie w nim skarżącej. Zdaniem skarżącej nie uwzględniono faktu, że jej stałym miejscem zamieszkania jest właśnie dom w Dobrzykowie, w którym przebywała ponad 9 miesięcy w ciągu roku, a mieszkanie w P. de facto zajęła już córka skarżącej, udostępniając je skarżącej jedynie na czas remontu domu w Dobrzykowie, a następnie powodzi. Nie wzięto także pod uwagę zamiaru i woli skarżącej, która chciała osiedlić się na stałe w dotkniętej powodzią gminie tuż po przeprowadzeniu gruntownego i kosztownego remontu, a w P. przebywała wyłącznie czasowo korzystając z uprzejmości córki. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną dzierżenie przez skarżącą mieszkania w Płocku nie mogło i nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie – gdyż wynikało jedynie z grzeczności córki skarżącej i było jedynie czasowe. Podniesiono, że jedynym błędem skarżącej było niedopilnowanie formalności, to jest zawarcia notarialnej umowy darowizny mieszkania na rzecz córki. Wskazano, że ustawa o pomocy społecznej w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od zamieszkiwania w budynku, który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej czy prowadzenia gospodarstwa domowego w zniszczonym przez powódź domu. Skarżąca podniosła ponadto, że spośród poszkodowanych wskutek powodzi w 2010 r. co najmniej 2 osoby w Gminie G. oprócz zniszczonego powodzią domu na terenie tejże gminy posiadały jeszcze inne mieszkanie lub dom, a pomimo tego uzyskały zasiłek celowy. Osobami tymi są H. J i M. L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jako pierwsze zostaną rozpoznane te ostatnie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 p 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. W odniesieniu do naruszeń przepisów prawa materialnego trzeba podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Konieczność odbudowy domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia), czyli utraciły "dach nad głową" i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji. Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż ocena okoliczności w niniejszej sprawie powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, że skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji byłą właścicielką mieszkania w Płocku, co świadczy o tym, że nie znajdowała się w sytuacji uniemożliwiającej jej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że późniejsza darowizna mieszkania na rzecz córki, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie odmowy przyznania zasiłku. Zauważyć także należy, że sama skarżąca jako swoje miejsce zamieszkania wskazała Płock. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącej, wskazując, że powódź nie pozbawiła jej miejsca zamieszkania. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że w niniejszej sprawie nie może ustosunkować się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu dotyczącego kwestii przyznania zasiłku celowego osobom poszkodowanym przez powódź na podstawie decyzji administracyjnych w innych sprawach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.