II SA/Op 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i E., małżonków W. oraz A. i R., małżonków S., od decyzji Wójta Gminy Murów, z dnia [...], nr [...], orzekającej: o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej tego organu z dnia 20 maja 2008 r., nr [...], w sprawie ustalenia, na wniosek J. i M. P., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr A, k.m. [...], położonej we wsi M. oraz o odmowie uchylenia tej decyzji – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Za podstawę wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło następujące ustalenia faktyczne. Wójt Gminy Murów decyzją z dnia 20 maja 2008 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy na rzecz J. i M. małżonków P., dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego, gospodarczych, garażowego, stawu rybnego o powierzchni do 10 arów oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...], przewidzianej do realizacji we wsi M., obręb [...], na działce nr A, k.m. [...]. Pismem z dnia 4 września 2009 r., A. i E. W. oraz A. i R. S., zwrócili się do Wójta Gminy Murów o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww decyzją ostateczną tegoż organu, jednocześnie żądając uchylenia tej decyzji w całości. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Poinformowali, że o omawianej decyzji wydanej w postępowaniu głównym dowiedzieli się 31 sierpnia 2009 r. Wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Stąd uważają, że przedmiotowe zamierzenie budowlane wywierać niewątpliwie będzie wpływ na ich prawa, tj. możliwość podejmowania przez nich każdej budowy i wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, które będą musiały być dostosowane do istniejącej już, realizowanej oraz zaprojektowanej zabudowy na terenach sąsiednich, w zakresie funkcji, formy i ładu przestrzennego, z wszelkimi konsekwencjami w użytkowaniu i utrzymaniu obiektów, nie wykluczając uciążliwości w oddziaływaniu na środowisko i przyrodę. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji wydał w dniu 6 listopada 2009 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w omawianej sprawie, a następnie przeprowadzając postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, wydał [...] decyzję merytoryczną. W decyzji tej stwierdził wydanie z naruszeniem prawa własnej decyzji ostatecznej z 20 maja 2008 r. oraz odmówił jej uchylenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się A. i E. W. oraz A. i R. S., wnosząc w terminie odwołanie, w którym zwrócili się o uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy Murów, podjętej w postępowaniu wznowieniowym. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. art. 7-12, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 149 § 2 K.p.a., przede wszystkim poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie tego rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, przy całkowitym braku dogłębnej analizy dowodów z postępowania głównego oraz prowadzenie postępowania w sposób biurokratyczny, przewlekły, nieprawidłowy i niewyczerpujący. Ponadto, zdaniem stron, niedopuszczalnym było połączenie dwóch, niezależnych od siebie postępowań: postępowania wznowieniowego i postępowania o udostępnienie akt. Zwrócili uwagę, że organ I instancji wprawdzie stwierdził wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził, jakie prawo zostało naruszone oraz jaka norma bądź procedura została złamana. Uważali, że błędnie Wójt Gminy Murów odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, bazując na przepisie art. 146 § 2 K.p.a. Odwołujący zarzucili również, że decyzja ostateczna o warunkach zabudowy dotknięta jest istotnymi wadami zarówno podmiotowymi, jak i przedmiotowymi. W tym kontekście, podnieśli, że w całej korespondencji poprzedzającej wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak i w samej decyzji przedmiot postępowania jest zróżnicowany. Odnosi się to głównie do ustalenia, czy przedmiotem postępowania, oprócz budynku mieszkalnego i garażowego jest jeden czy kilka budynków gospodarczych, staw o powierzchni do 10 arów (rybny czy rekreacyjny) oraz czy jest nim również zjazd indywidualny czy nie. Staw rybny do 10 arów, to zdaniem odwołujących, gospodarstwo rybackie z poborem wody z wód gruntowych i budową nowej studni, ze zrzutem ścieków sanitarnych do gruntu i odpadami technologicznymi, co w konsekwencji prowadzić może do zachwiania stosunków wodnych, okresowego lub całkowitego zaniku wody w ich studni, a także jej zanieczyszczenia. W końcowej części odwołania strony zauważyły, że decyzja ostateczna z 20 maja 2008 r. wydana została z uchybieniem przepisów art. 59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innych organów oraz bez obowiązującej procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Wobec tego nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zwrócili ponadto uwagę, że wbrew twierdzeniu zawartemu w postanowieniu Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 8 maja 2008 r., działki: nr A (wnioskowana pod zabudowę), nr B (stanowiąca własność odwołujących), nr C, nr D i nr E – posiadają na całej swej długości urządzenia melioracji wodnych, tj. rowy. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie, lecz wyłącznie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, była dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 K.p.a., tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 2). Dalej organ wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji publicznej bada, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. oraz czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. Wydanie postanowienia równoznaczne jest ze stwierdzeniem wniesienia podania w terminie oraz oparcia wniosku o ustawowe przesłanki wznowienia i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to kończy się decyzją, w której organ: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej – gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. (art. 151 pkt 1 K.p.a.); uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – co do zasady, gdy stwierdzi istnienie podstaw uchylenia, zaś w przedmiotowym stanie faktycznym – gdy stwierdzi istnienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co dopiero pozwala mu na analizę pozostałych podstaw uchylenia (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.); ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej (dotychczasowej) decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., tj. z powodu upływu terminu lub gdyby miała zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 K.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy SKO po pierwsze stwierdziło, że organ I instancji nie zajął stanowiska w sprawie zachowania terminu do wniesienia podania, co było o tyle istotne, że uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku skutkuje odmową wznowienia postępowania. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja zawierająca w istocie dwa rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z ustawowymi unormowaniami, wskazanymi w przepisie art. 151 K.p.a. Powołując, bowiem za podstawę wznowienia art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z 20 maja 2008 r., co w świetle tej normy prawnej oznacza, że uznał argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania dotyczącą niezawinionego przez strony braku udziału w tym postępowaniu. Jednak, co podkreśliło SKO, takiego wyjaśnienia brak w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest możliwe z uwagi na upływ terminu, w którym można było uchylić kontrolowaną decyzję, albo stwierdzenie, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wskazał, co prawda drugą z ww okoliczności, jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojego poglądu, co więcej w pkt 2 odmówił uchylił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 20 maja 2008 r., zdaniem Kolegium, postępując wbrew treści art. 151 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy Murów jest wewnętrznie sprzeczna, Kolegium postanowiło o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a następnie przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji. W skardze do Sądu J. i M. P. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] i umorzenie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy Murów z [...], organ II instancji był zobowiązany do zbadania spełnienia przez wnioskodawców przesłanek formalnych dopuszczalności złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zaznaczając, że dopiero spełnienie tych przesłanek otwiera drogę do rozpoznawania istoty wniosku przez organ I instancji, a zatem do rozpatrywania odwołania rozstrzygającego sprawę co do meritum przez organ wyższego stopnia. W ocenie skarżących, spełnienie przesłanki o wznowienie należy udowodnić, a nie tylko uprawdopodobnić. Do przesłanek tych należy zachowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku, licząc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skarżący zakwestionowali twierdzenie, że o decyzji lokalizacyjnej wnioskodawcy dowiedzieli się dopiero z pisma Starosty Opolskiego z 31 sierpnia 2009 r. Podali, że w postępowaniu prowadzonym z ich wniosku z 11 maja 2009 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, uczestnikami postępowania byli małżonkowie W. i S., a załącznikiem do wniosku była decyzja o warunkach zabudowy, która obejmowała także budowę przedmiotowego stawu. O złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zarówno A. i E. W. oraz A. i R. S. zostali powiadomieni przez Starostę Opolskiego pismem z 6 lipca 2009 r., nadto zgodnie z wymogami art. 127 ust. 6 Prawa wodnego, organ ten za pismem nr [...], podał informację o wszczęciu postępowania do publicznej wiadomości. Zważywszy, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, po przeprowadzeniu postępowania z udziałem wnioskodawców, stała się ostateczna w dniu 25 sierpnia 2009 r., to zdaniem skarżących, co najmniej w tej dacie dowiedzieli się o decyzji ustalającej warunki zabudowy. Co z kolei oznacza, że nie mogą twierdzić, jakoby o decyzji lokalizacyjnej dowiedzieli się z pisma przesłanego do nich po zakończeniu uprzednio prowadzonego postępowania z ich udziałem. Tym samym, zdaniem skarżących, nie można uznać, że wnioskodawcy zachowali miesięczny termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Dodatkowo skarżący zakwestionowali przyznany wnioskodawcom przymiot strony w postępowaniu o warunki zabudowy, a tym samym prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czyli spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że wnioskodawcy starali się już bezskutecznie doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę Opolskiego – pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu, jak i doprowadzić do wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji była również sprawa przyznania przymiotu strony w postępowaniu dot. ustalenia warunków zabudowy, wnioskującym o wznowienie postępowania – A. i E. W. oraz A. i R. S. Wykazana w zaskarżonej decyzji wewnętrzna sprzeczność decyzji organu I instancji, wskazywała, bowiem na brak stanowiska w tej sprawie. Uchylenie decyzji z tego powodu wynikało z zachowania zasady dwuinstancyjności. SKO nadmieniło, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją poprzedzającą w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc organ właściwy do jej wydania musi samodzielnie ustalić krąg osób, którym przyznaje w prowadzonym przez siebie postępowaniu, status strony w oparciu o obowiązujące go przepisy materialno-prawne. Na rozprawie przed Sądem uczestnicy postępowania – E. W. i R. S. wnieśli o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji organu odwoławczego. Dodali, że nie byli zorientowani, o jaką inwestycję chodzi. Początkowo była mowa o budowie stawu rekreacyjnego, zaś niespodziewanie z dokumentów, jakie otrzymali, wynikało, że zamierzenie inwestycyjne dotyczyło stawu rybnego. Zaznaczyli, że w decyzji o warunkach zabudowy nie potwierdzają się linie zabudowy, wielkość domu i innych urządzeń, uważają, że zachowali miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy Murów. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, garażowego, stawu rybnego o powierzchni do 10 arów oraz zjazdu indywidualnego na teren prywatny przy ul. [...] we wsi M. (obręb [...], k.m. [...], działka nr A), lecz zagadnienia dotyczące postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Murów z dnia z 20 maja 2008 r. w sprawie ustalenia, na wniosek J. i M. P., warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr A, k.m. [...]. Na wstępie odnotować należy, iż w myśl wyartykułowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 K.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Organ ten może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli natomiast nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas dodatkowe postępowanie dowodowe jest przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy, bowiem nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00 – LEX nr 49869, wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., II SA/Wa 2413/04 – LEX nr 166510). Na marginesie zasygnalizować jedynie można, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, LEX nr 38453). Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 K.p.a. Jak na wstępie wskazano postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowieniowym. Natomiast zakwestionowane postępowanie główne, przedmiotem którego było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z wniosku J. i M. P. z dnia 20 lutego 2008 r., prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i zakończone zostało, znajdującej oparcie w art. 61 ww ustawy, wydaniem w dniu 20 maja 2008 r., ostatecznej decyzji Wójta Gminy Murów. Z wnioskiem o wzruszenie wymienionej decyzji wystąpili A. i E. W. oraz A. i R. S., jako przesłankę uzasadniającą złożony wniosek o wznowienie postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją, umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej załatwionej już ostateczną decyzją administracyjną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na ocenie formalnych podstaw wznowienia, czyli zbadaniu, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona ustawowe podstawy wznowienia oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. O wznowieniu postępowania właściwy organ administracji może orzec tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 a K.p.a., a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 K.p.a. Przy czym, w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 K.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, str. 882). Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może, bowiem nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta prima facie jest oczywista. W przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. Pierwsza, wstępna faza postępowania kończy się, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, przewidzianego w art. 149 § 1 K.p.a., jeśli zachodzą przesłanki do wznowienia lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy żądanie wznowienia złożono z uchybieniem ustawowego terminu. Wydanie któregokolwiek z tych rozstrzygnięć wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego przy zachowaniu reguł określonych w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] zauważyło, iż Wójt Gminy Murów winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie został złożony w terminie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. Przyjął natomiast, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Wniesienie podania o wznowienie postępowania ograniczone jest terminem przewidzianym w art. 148 § 1 K.p.a., który wynosi jeden miesiąc. W przypadku podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz 5-8 K.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, natomiast w odniesieniu do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, którą chce wzruszyć. Złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wobec tego ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest podstawowym obowiązkiem organów obu instancji. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Murów nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i wznowił postępowanie. Organ stwierdził wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia, że termin ten został zachowany ale twierdzenie to jest dowolne i nie poparte żadnymi dowodami ani czynnościami wyjaśniającymi. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału dokumentacyjnego w tym przedmiocie. Doprowadziło to do sytuacji, że zostało wznowione postępowanie bez uprzedniego sprawdzenia, czy istotnie zachodzą przesłanki do jego wznowienia. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję trafnie zauważył, że skoro istnieją wątpliwości, co do zachowania przez uczestników postępowania terminu do wniesienia podania o wznowienie, należało uznać, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a w jego następstwie decyzję, między innymi, odmawiającą uchylenia kwestionowanej decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Decyzja taka może bowiem zapaść dopiero w prawidłowo wznowionym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie trudno przyjąć, iż postępowanie zostało wznowione prawidłowo skoro organ, w kwestii terminu, poprzestał na twierdzeniu strony zawartym we wniosku o wznowienie postępowania, w żaden sposób go nie weryfikując i nie ustalając nawet w jakich okolicznościach wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji. Zważywszy na fakt, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia z dnia 6 listopada 2009 r. o wznowieniu postępowania nie wyjaśnił należycie kwestii terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., to nie można uznać, iż zostało ono wznowione prawidłowo. Skoro postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wadliwie, to nie było podstaw do przejścia do drugiej fazy postępowania, polegającej na badaniu merytorycznych przesłanek wznowienia. Nadto odnosząc się do samego rozstrzygnięcia organu I instancji, który powołując się na art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z 20 maja 2008 r., co w świetle przywołanych regulacji oznacza przychylenie się do argumentacji zawartej we wniosku o wznowienie postępowania, dotyczącej niezawinionego przez strony braku udziału w tym postępowaniu, należy zgodzić się z wywodami organu odwoławczego, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozważono kwestii przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w postępowaniu wznowieniowym. Ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest możliwe z uwagi na upływ terminu, w którym można było uchylić kontrolowaną decyzję, albo stwierdzenie, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Ta właśnie okoliczność została wskazana przez organ I instancji lecz nie poparta żadną argumentacją, a jednocześnie w pkt II decyzji organ ten odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z 20 maja 2008 r., zaprzeczając własnemu stanowisku oraz postępując niezgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. Zatem, należało podzielić pogląd Kolegium o wewnętrznej sprzeczności decyzji pierwszoinstancyjnej. Z powyższego zaś wynika, że w rozpoznawanym przypadku zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, że dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez Kolegium polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu całości sprawy, w tym i ustaleniu kręgu osób, którym należy przyznać w prowadzonym postępowaniu status strony w oparciu o obowiązujące przepisy materialnoprawne. Takie działanie Kolegium naruszyłoby przepis art. 136 K.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem, organ drugiej instancji rozpoznający środek zaskarżenia może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie dopiero przez organ odwoławczy naruszyłoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W tej sytuacji trafnie Kolegium wywodziło, że decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Na marginesie jedynie dodać przyjdzie, że skutkiem oddalenia skargi jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, co jest zgodne z żądaniem skargi. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania zaskarżoną decyzję uznać należało za zgodną z prawem, a złożoną skargę za bezzasadną i dlatego Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.