I OSK 1296/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/11 o odrzuceniu skargi M. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/11 odrzucił skargę M. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy opinię służbową Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. podał, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji w motywach swego rozstrzygnięcia, przywołując treść art. 36 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), wskazał, że wydawana przez przełożonego opinia służbowa strażaka podlega kontroli przełożonego służbowego wyższego stopnia. Organ nie wydaje w tej sprawie decyzji lecz opinię, która jest ostateczna i podlega włączeniu do akt. Żaden przepis nie zawiera uregulowania o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Opinia służbowa ma zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez strażaka dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to za stanowiskiem, że opiniowanie jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Opinia stanowi akt wewnętrzny, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich uchwałach wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Opinia służbowa nie jest również dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Reasumując WSA w Gliwicach podkreślił, że kwestionowana przez skarżącą opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zatem bez względu na formę, w jakiej zapadło rozstrzygnięcie dotyczące wydanej opinii służbowej, droga postępowania sądowoadministracyjnego dla kontroli tego rozstrzygnięcia jest wyłączona a zatem skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. C., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego a to: a/ art. 36 a ust. 1 i ust. 3 pkt 6 oraz ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że opinia służbowa strażaka nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i nie należy do właściwości sądów administracyjnych; b/ art. 36 a ust. 7 i ust. 8 przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że decyzja przełożonego właściwego o rozpatrzeniu odwołania od zaskarżonej opinii służbowej strażaka nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 2/ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a/ art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej wyrażającą się w niezastosowaniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do nietrafnego zastosowania art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenia skargi; b/ art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie; c/ art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu postanowienia oceny złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych w postaci dopuszczenia dowodu z akt postępowań przez WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 885/11, dotyczącej skargi na decyzje stanowiące bezpośredni skutek decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymującej opinię służbową wydaną przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. oraz nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skarżącej odnośnie nieudostępnienia jej jakichkolwiek dowodów na okoliczność uzasadnienia opinii służbowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że powołane przez Sąd I instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie zostały podjęte w sprawach o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 nie dotyczyły spraw zaskarżania opinii służbowych funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Opiniowanie służbowe strażaka odbywa się na podstawie art. 36 a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia MSWiA w sprawie opiniowania służbowego strażaka. Przepisy te nie zawierają tak jak przepisy dotyczące innych służb gwarancji obiektywizacji procesu opiniowania. Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej reguluje wydane na podstawie art. 36 a ust. 12 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. Mimo wyraźnego zalecenia ustawodawcy zawartego w ostatnim zdaniu art. 36 a ust. 12, iż w rozporządzeniu należy uwzględnić ochronę interesów strażaka i sprawność postępowania, rozporządzenie to nie przewiduje żadnych gwarancji ochrony interesów strażaka. Strażak nie ma zatem możliwości uczestniczenia w procesie opiniowania, dokonywania samooceny, zapoznawania się z dokumentacją organu stanowiącą podstawę opiniowania. Nie jest w tym zakresie prowadzone postępowanie dowodowe co uniemożliwia strażakowi merytoryczne odniesienie się w procesie odwoławczym do argumentów stanowiących podstawę opinii. Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że Sąd I instancji nie uwzględnił w swojej ocenie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jakie zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt Tw 5/05. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał Konstytucyjny wyraził opinię, że ostateczna decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania od opinii służbowej może zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Ustawa nie precyzuje też czy w sprawach tych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oczywistym jednak jest, że brak takich deklaracji ze strony ustawodawcy nie rozstrzyga sam przez się o zaskarżalności określonych działań, ani nie przesądza o ich kwalifikacji. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego nie ulega bowiem wątpliwości, że dla objęcia określonej sprawy kognicją sądów administracyjnych istotne znaczenie ma przede wszystkim charakter podejmowanych w niej działań, a nie to czy ustawodawca w danej kategorii spraw wyraźnie wypowiedział się co do objęcia ich kontrolą sądowoadministracyjną. Podniesiono również, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera jednoznacznych ustaleń w zakresie przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, iż opinia służbowa bezpośrednio wpływa na jej sytuację. Trzeba bowiem zaznaczyć, że opinia nie może nosić znamion dowolności i musi spełniać ściśle określone kryteria. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że odpowiedź na skargę kasacyjną stanowi w istocie w większości powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto wobec skarżącej nie zostały zachowane jej podstawowe prawa konstytucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w niniejszej sprawie. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę- stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Owa opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (vide uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011r., sygn. akt I OPS 3/11). Brak podstaw do uznania omawianej opinii okresowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. W myśl art. 36 a ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak, który nie zgadza się z treścią opinii, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową, uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności (art. 36 a ust. 7). Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka. Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. Precyzuje ono między innymi częstotliwość wydawania opinii służbowych, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu czy sposoby zapoznawania z nimi strażaków oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych. W § 4 cytowanego rozporządzenia zdefiniowano kryteria jakim powinna odpowiadać opinia, między innymi należy oceniać umiejętności zawodowe z uwzględnieniem wymagań na zajmowanym stanowisku służbowym, wykorzystywanie posiadanych umiejętności, motywacje, kreatywność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych jak również zdolność strategicznego myślenia. Elementy z jakich powinna składać się opinia przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez strażaka. Mimo, że zarówno w ustawie jak i w rozporządzeniu środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołanie, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawne środki uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej skutkiem wniesienia środka odwoławczego jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej strażaka nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok nSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97). W rozpoznawanej sprawie decyzja została podjęta przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. Sama przy tym nie ingeruje w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja ta nie mieści się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Negatywna opinia służbowa, czy inna opinia niezadowalająca opiniowanego, w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną strażaka np. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła przesłankę stosownego rozstrzygnięcia. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby strażaka. Jest ona nie tylko sprawdzeniem sposobu wywiązywania się opiniowanego z nałożonych obowiązków, ale stanowi także swego rodzaju informację dla przełożonych o ewentualnej możliwości wykorzystania strażaka na innym stanowisku służbowym. Zauważyć również należy, że brak prawa do samodzielnego kwestionowania opinii pracowniczej na drodze sądowej nie jest stanowiskiem odosobnionym. Podobny pogląd jest także dominujący w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym zwraca się ponadto uwagę na to, że takie rozwiązanie nie może być kwalifikowane jako naruszające prawo do sądu, gdyż generalnie pracownik nie ma możliwości kwestionowania przed sądem wszystkich czynności pracodawcy, a ponadto "samo dokonanie negatywnej oceny pracownika nie ma jeszcze bezpośredniego przełożenia na inne jego prawa". Powołane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące jedynie w sprawach, w których zostały przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawne (art. 187 § 2 P.p.s.a.), jednakże w ocenie składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę znajdują one także zastosowanie w sprawach opiniowania służbowego strażaków. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Gliwicach odrzucając skargę z powodu niedopuszczalności drogi sądowej nie naruszył przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., zaś skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.