VII SA/Wa 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skarg [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] i W.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2010r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i W. Ż. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010r. ([...]), odmawiającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009r. ([...]), zmieniającej decyzję własną z [...] grudnia 2007r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w [...], przy ul. [...] (działki nr ew. [...], [...], [...]), zmienioną decyzją z [...] października 2008r. ([...]) przeniesioną decyzją z [...] czerwca 2009r. na N. Sp. z o.o. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem jego kontroli była wyłącznie ww. decyzja z [...] sierpnia 2009r. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Wskazał, że zmiany dotyczyły układu parkingu przed pawilonem, zmniejszenia ilości miejsc parkingowych (z 38 do 35 stanowisk), kształtu placu manewrowego, układu chodników, ukształtowania wysokościowego terenu w strefie dostaw (rampy), długości muru oporowego wraz z barierką, rezygnacji z pylonu reklamowego, zmiany lokalizacji wiaty na wózki oraz stojaka na rowery. Stwierdził, że rozwiązania te nie powodują zmian w zakresie przeznaczenia obiektu, jego wysokości (7,40 m), ilości kondygnacji, powierzchni zabudowy (884,60 m2). Nieznacznej zmianie ulegnie powierzchnia dróg i parkingów (z 931,97 m2 na 967,93 m2), chodników (z 85,05 m2 na 95,42 m2) oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (z 30,4% na 31,6%). Organ powołał art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji i stwierdził, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 cyt. ustawy podnosząc, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji działki nr [...], [...], [...], [...] - objęte były uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla M. w [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2007r. Nr 14, poz. 470). Zgodnie z tym planem na terenie położenia ww. działek oznaczonym 3U, MWn, przewidziano jako przeznaczenie podstawowe m.in. usługi handlu detalicznego, gastronomii, obsługi ludności i przedsiębiorstw, opieki zdrowotnej, kultury, administracji, sportu i rekreacji, Jako przeznaczenie uzupełniające - zieleń, urządzenia i obiekty towarzyszące, w tym sieci infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury oraz parkingi i komunikację wewnętrzną. W ocenie organu, zakres ww. rozwiązań zamiennych nie naruszał rażąco ustaleń planu. Nie powodował też zmiany przeznaczenia obiektu, przekroczenia wskaźników zwłaszcza powierzchni zabudowy, biologicznie czynnej, ilości kondygnacji oraz wysokości obiektu. Organ nie stwierdził, aby badana decyzja naruszała rażąco inne, obowiązujące w dacie jej wydania, przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Nie była również dotknięta innymi wadami powodującymi jej nieważność. Odnosząc się do zarzutu odwołania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o niezgodności projektu zamiennego z § 11 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) zauważył, że projekt (str. 8 pkt 7) zawiera dane techniczne charakteryzujące wpływ obiektu na środowisko. Niewielki zakres zmian oraz nadzorczy tryb postępowania powodował, że zarzut niewskazania szczegółowych parametrów oraz dokładnych pomiarów, pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji zmieniającej. Organ wyjaśnił, że nie każde uchybienie przepisom ma charakter naruszenia rażącego, a tylko takie, które powoduje, że rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie było podstaw do twierdzenia, iż takie skutki zaszły w niniejszej sprawie. Ponadto, w aktach znajdują się oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji W. Ż., za nieuzasadniony organ uznał zarzut dotyczący pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu zwyczajnym, gdyż fakt ten nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Może natomiast stanowić przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że jedna z podstaw wznowienia postępowania stanowi zarazem przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Za niezasadne organ uznał też zarzuty o naruszeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazanej w § 49 ust. 2 pkt 2 ww. planu, gdyż przekroczenie tej linii rampą i murkiem oporowym, nie stanowi rażącego naruszenie prawa. W ocenie organu, murek oporowy z barierką pełni w istocie funkcję ogrodzenia i nie należy utożsamiać go z "murem oporowym" (lub inną konstrukcją oporową), tj. obiektem służącym zabezpieczeniu (wzmocnieniu) obiektów budowlanych, skarp, nasypów ziemnych itp., poprzez przeniesienie naporu zabezpieczonego obiektu na podłoże. Z jego realizacją nie wiążą się też żadne uciążliwości dla terenów sąsiednich. Takich uciążliwości nie powoduje również rampa. Z projektu wynika, że wykonanie rampy polega na podniesieniu terenu dla ułatwienia rozładunku wobec różnicy poziomów. Jest to zatem "pomost" o prostej konstrukcji, nie oddziałujący na otoczenie. Organ dodał ponadto, że obowiązek zachowania ww. nieprzekraczalnej linii zabudowy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż § 3 ust. 1 pkt 10 planu dopuszcza odstępstwa od tej zasady. Zapis ten jest jednak niejasny, a zgodnie z poglądem judykatury, rażąco naruszony może być wyłącznie przepis, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz W. Ż.. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 Prawa ochrony środowiska, oraz w zw. z § 1 1 ust. 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; art. 35 ust. 1 (w zakresie zgodności z przepisami ochrony środowiska) oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie kompletności (brak danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko). Skarżący organ stwierdził, że zaakceptowano działanie niezgodne z przepisami prawa, pomimo, że projekt faktycznie nie zawiera obligatoryjnych danych dotyczących rodzajów, ilości, parametrów i zasięgu rozprzestrzeniania substancji i energii do środowiska, wymienionych w § 11 ust 2 pkt 10 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie wiadomo zatem, czy emisja hałasu z inwestycji spowodowałaby na terenach chronionych przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W. Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.; art. 11 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 1 1 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r.; art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zakresie kompletności (brak danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko) a także art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r, Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007r., Nr 120, poz. 826); art. 7, art. 9, art. 10, art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że pozbawienie strony możliwości udziału w sprawie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Organ st. podstawowego dopuścił się zatem rażącego naruszenia ww. przepisów. Za błędne uznał również wyjaśnienie w zakresie poddania kontroli decyzji z [...] sierpnia 2009r, jedynie na datę jej wydania. Skarżący wskazał, że decyzja ta zmieniła decyzję z [...] grudnia 2007 r, zmienioną decyzją z [...] października 2008 r. Decyzją z [...] lipca 2010 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] października 2008 r, gdyż "została ona wydana z rażącym naruszeniem praw". W ocenie skarżącego, skoro decyzja z [...[ października 2008r. jest nieważna, to wszystkie późniejsze jej zmiany winny być uznane za nieważne. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję podjętą z rażącym naruszeniem prawa jest zaprzeczeniem wcześniejszego i słusznego stanowiska organów. Odmowa ta stanowi usankcjonowanie decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa i jest sprzeczna z art. 8 k.p.a. Skarżący stwierdził, że wszystkie decyzje organu podstawowego wydano z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych w petitum. Decyzja z [...] sierpnia 2009r. i [...] października 2008r. rażąco naruszają, w szczególności art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż projekt jest niezgodny z miejscowym planem oraz art. 71 ust. 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Naruszono § 116 ust. 1 planu poprzez postawienie rampy na terenie przeznaczonym pod ciąg pieszo -jezdny. Organ odwoławczy niewłaściwie zakwalifikował zarówno mur oporowy, jak i procesy budowlane prowadzące do wzniesienia rampy rozładowczej. Błędnie rozpoznał proces technologiczny budowy rampy oraz jej wpływ na otoczenie. Kolejnym błędem organu było określenie § 3 ust. 1 pkt. 10 planu jako nieprecyzyjnego. W. Ż. stwierdził, że jednak dalsza część zapisu wymienia jednoznacznie, że nie można przekroczyć linii zabudowy na odległość większą niż 1,5m. Tymczasem rampa ma szerokość 3m i w takiej odległości zlokalizowany jest mur oporowy. Część terenu, która jest wg planu ciągiem pieszo jezdnym stała się częścią rampy. Skarżący wskazał także, że był uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego, gdyż obiekt powoduje całkowite zacienienie okien domu skarżącego od listopada do lutego, a w miesiącach grudzień - styczeń zacieniona jest cała działka, aż do północnej granicy. W. Ż. podniósł, że rozładunek podjeżdżających samochodów przekracza dopuszczalne normy hałasu, co potwierdziły pomiary Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Taka konstrukcja obiektu ewidentnie narusza uzasadnione interesy skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Sąd połączył na rozprawie sprawy ze skarg [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010r. do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle zarzutów obu skarg na wstępie podkreślić trzeba, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 201 Or. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009r. zmieniającej decyzję tego organu z [...] grudnia 2007r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. W konsekwencji nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu zarzuty obu skarg skierowane do innych decyzji niż wyżej wymienione, to jest do decyzji z dnia [...] października 2008r, czy pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2007r. Ponadto wyjaśnić trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, który to tryb determinował zakres kontroli organów, gdyż postępowanie to polega wyłącznie na zbadaniu, czy weryfikowana w nim decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga również to, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie organów podlega decyzja w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności jest bowiem aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oznacza to, że dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego i stan sprawy z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, w istniejącym wówczas stanie faktycznym (por. wyrok WSA w W-wie z 6 lipca 2010r., I SA/Wa 155/10, LEX nr 662187). W związku z powyższym zarówno skarga [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i W. Ż. nie zasługiwały na uwzględnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarzucał w toku postępowania nadzorczego, jak i w skardze naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 Prawa ochrony środowiska i §1 1 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia z w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także art. 35 ust. 1 w zakresie zgodności z przepisami ochrony środowiska oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odnośnie kompletności dokumentacji projektowej, wskazując na brak danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzuty skarżącego organu dotyczyły decyzji z dnia [...] października 2008r, która -jak już wyżej wyjaśniono - nie była przedmiotem kontroli organów w niniejszej sprawie. Należy mieć na uwadze, że to w decyzji z [...] października 2008r. inwestor dokonał zmian w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym prowadzących w istocie do realizacji nowego obiektu, o znacznie powiększonych parametrach, w tym kubatury i powierzchni zabudowy - sytuując budynek dodatkowo na działce [...] - prowadzącej w konsekwencji do zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast zakres zmian planowanych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009r. dotyczył jedynie układu parkingu przed pawilonem, zmniejszenia ilości miejsc parkingowych (z 38 do 35 stanowisk), kształtu placu manewrowego, układu chodników, ukształtowania wysokościowego terenu w strefie dostaw (rampy), długości murku oporowego wraz z barierką, rezygnację z pylonu reklamowego, zmiany lokalizacji wiaty na wózki oraz stojaka na rowery. Zakres zmian wprowadzonych badaną decyzją nie mógł więc prowadzić do naruszenia ww. przepisów w związku niewskazaniem danych technicznych charakteryzujących wpływ obiektu na środowisko. Pamiętać przy tym trzeba, że w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w obrocie prawnym pozostawała ww. decyzja z [...] października 2008r. Organ architektoniczno budowlany nie był zatem uprawniony do odmowy wydania kolejnej decyzji wprowadzającej zmiany w stosunku do zmian zatwierdzonych tą decyzją, jeśli decyzja ta odpowiadała obowiązującym wówczas przepisom prawa. Decyzja nieważna jest bowiem, pomimo wad kwalifikowanych, aktem administracyjnym, który choć wadliwy, do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże organy. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2008r. stanowi natomiast przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą z [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyrok SN z 5 lipca 1996r., III ARN 21/96, OSN 1997, Nr 3, poz. 32). Nie jest zatem tak, jak wskazywał W. Ż., że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje automatycznie stwierdzenie decyzji wydanych na jej podstawie. Jako prawidłowe Sąd ocenił również stanowisko organu, w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec faktu, że W. Ż. nie brał udziału bez swej winy w postępowaniu zwyczajnym. Wyjaśnić bowiem należy, że wprawdzie instytucja stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania mają na celu wzruszenie decyzji administracyjnej, to tryby te znajdują zastosowanie w odmiennych sytuacjach. W okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada tkwi w samej decyzji. Każdy z wymienionych trybów ma na celu usunięcie wadliwości innego rodzaju, nie mogą być zatem stosowane zamiennie. Z tego względu w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się pogląd o niekonkurencyjności poszczególnych trybów. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności. Natomiast orzecznictwo powołane w skardze dotyczy innych sytuacji, wskazuje bowiem na dopuszczalność zarówno wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji, o ile wystąpiły jednocześnie przesłanki do uruchomienia każdego z tych trybów z osobna. Na koniec wskazać trzeba, że Sąd nie dopatrzył takich uchybień przepisom procedury administracyjnej, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.