I SA/Kr 1068/10

Sygn. akt I SA/Kr 1068/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Piotr Paździor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r., sprawy ze skargi R.S., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 4 maja 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;, skargę oddala. Decyzją nr [...] z 5 lutego 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania R.S. jednolitej płatności obszarowej na rok 2009, wskazując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 , art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy jest niespełnienie przez rolnika warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha, który to wymóg wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 1 ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony – 0,97ha. Nieprawidłowość ustalono w oparciu o pomiary tzw. powierzchni ewidencyjno- gospodarczej. Powierzchnia ta jest ustalana dla każdej działki ewidencyjnej, na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęć lotniczych. W przypadku działki rolnej C, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,31ha wykluczono na podstawie tych pomiarów 0,03ha. R.S. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł w terminie odwołanie, domagając się przyznania wnioskowanych płatności. Skarżący zarzucił, że nie widział zdjęć, które były podstawą pomiarów działki, dokonanych przez organ. Jego zdaniem to organ jemu winien udowodnić, że zakwestionowanej części nie wykorzystuje rolniczo. Tymczasem nie udowodniono mu zmniejszenia powierzchni, wykorzystywanej rolniczo. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 4 maja 2010 roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej, która zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ma na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. Dane z wniosku są porównywane m. in. ze zdjęciami lotniczymi, na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości (tzw. ortofotomapami). Na podstawie tej kontroli ustalono, że skarżący nie dochował podstawowego wymogu związanego z płatnościami, a mianowicie że powierzchnia działek zadeklarowanych musi wynosić co najmniej 1ha. Zdaniem organu odwoławczego, to na starającym się o płatności spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący nie przedłożył tymczasem żadnych materiałów, mogących podważyć ustalenia organu pierwszej instancji. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze R.S. domagał się zmiany powyższej decyzji poprzez przyznanie płatności, względnie zaś – jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien jako stronę obejmować także Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, bądź też Trybunał Konstytucyjny winien uznać ten przepis za sprzeczny z Konstytucją. Skarżący podniósł, że różnica 3 arów stała się powodem wykluczenia prawa do płatności za 2009 rok. Jego zdaniem, aby ustalić powierzchnię użytkowaną gospodarczo, należy ustalić, co na działce się znajduje. Odliczenie powierzchni musi nastąpić od powierzchni całej działki ewidencyjnej, a nie tylko od tej części, którą skarżący zadeklarował. Różnica w powierzchni działki winna zostać, zdaniem skarżącego, wyjaśniona przez organ administracji publicznej, a to z uwagi na treść art. 77§1 k.p.a. R. S. zarzucił także, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza została oceniona bez kontroli na miejscu, bez jego udziału. Zd. skarżącego organ nadto nie wskazał, co dokładnie wynika z ortofotomapy, nie udowadniając tym samym braku rolniczego wykorzystania działki. Skarżący podniósł też, że wcześniej rzetelność wniosku została stwierdzona bez zastrzeżeń kontrolą na miejscu. W pismach procesowych z 25 sierpnia i 22 listopada 2010 roku R.S. wniósł o dopuszczenie dowodu ze zdjęć fotograficznych na okoliczność sposobu użytkowania spornego terenu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem, wydanym na rozprawie 2 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek dowodowy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie ich nie stwierdzenia sąd administracyjny – wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, że Sąd oddalił wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu ze zdjęć fotograficznych na okoliczność sposobu użytkowania spornego terenu. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A contrario, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który nie jest powołany do samodzielnego załatwienia sprawy administracyjnej, a wyłącznie do kontroli prawidłowości jej załatwienia przez organy, zatem nie prowadzi własnych ustaleń faktycznych, przeprowadzenie dowodu innego niż z dokumentu jest niedopuszczalne. Z tego też powodu wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do oceny kontrolowanego postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż postępowanie w sprawach przyznania jednolitych płatności obszarowych bądź uzupełniających płatności obszarowych toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy k.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Jednocześnie art. 3 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy wprowadzają szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z k.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 2, w postępowaniu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 3). Oznacza to znaczne ograniczenie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy materialnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 k.p.a. (zgodnie z nim okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów) oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych. Nadto art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący zadeklarował w niniejszej sprawie najmniejszą powierzchnię gruntów rolnych, która uprawniałaby go do otrzymania płatności obszarowej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchnia taka musi wynosić minimum 1 ha. W tym stanie rzeczy najdrobniejsze uchybienia w podanej powierzchni musiały powodować stwierdzenie, iż skarżącemu płatność nie przysługuje. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów administracji publicznej są rzetelne i wnikliwe, znajdują też należyte oparcie w materiale dowodowym sprawy. Powierzchnię ewidencyjno – gospodarczą organy administracji publicznej ustalały na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wskazały, w oparciu o które dokładnie dowody stwierdzono, iż grunty rolne skarżącego nie osiągają wymaganej powierzchni 1 ha. Wobec tego nie może mieć znaczenia, iż w czasie kontroli na miejscu powierzchnia, podawana przez skarżącego, nie była kwestionowana, ponieważ weryfikacji danych, zamieszczonych we wniosku winna służyć analiza całości materiałów sprawy. Nadto z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy wynika, że kontrolę na miejscu przeprowadzono w roku 2005, nie dokonując jednak pomiaru działki w terenie (k. 24 akt administracyjnych). Bez znaczenia jest również kwestia tego, co dokładnie znajduje się na działce skarżącego, skoro samo odliczenie tej jej części, która nie może być określona jako powierzchnia uprawniająca do otrzymania płatności powoduje, że powierzchnia gruntów rolnych nie osiąga wymaganej wielkości 1ha. Sąd nie podzielił również wątpliwości skarżącego odnośnie zgodności z Konstytucją RP zapisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten przewiduje, iż to na osobie, która z faktu wywodzi skutki prawne, spoczywa ciężar udowodnienia tego faktu. Oznacza to, iż w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie obowiązuje wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W sprawach, dotyczących płatności systemowych obowiązek ten ciąży na wnioskodawcy, to znaczy jest on zobowiązany przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza też, że konsekwencje nieudowodnienia danej okoliczności ponosi właśnie ona. Takie rozwiązanie ustawowe, aczkolwiek ewidentnie mniej korzystne dla strony postępowania niż w przypadku innych postępowań administracyjnych, w których obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, nie może jednak w żadnym wypadku zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją. Przypisanie ciężaru dowodu konkretnej stronie stanowi instytucje znaną innym procedurom, prawidłowo w nich funkcjonującą – wskazać można na art. 6 k.c., obowiązujący w postępowaniu cywilnym, a treścią identyczny z omawianą regulacją art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawodawca może – nie naruszając zasady państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, ani żadnej innej normy o randze konstytucyjnej – tak ukształtować model konkretnego postępowania, iż brak zgłoszenia przez twierdzącego dowodów na poparcie jego twierdzeń będzie skutkować uznaniem ich za nieudowodnione. Sąd nie podzielił również zapatrywań skarżącego, zgodnie z którymi należało uznać, że ciężar dowodu, wynikający z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obciąża również organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne opiera się bowiem na założeniu, że organ administracji w sposób władczy rozstrzyga o indywidualnych i konkretnych uprawnieniach bądź obowiązkach strony; brak zatem sporu, w którym organ administracji publicznej i strona postępowania pozostawały w stosunkach równorzędnych. Zatem użyte w art. 3 ust. 3 ustawy sformułowanie "strona" musi być rozumiane ściśle, zgodnie z art. 28 k.p.a. Nadto to właśnie wnioskujący o przyznanie płatności podaje okoliczności, z którymi wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, organ zaś ma obowiązek weryfikacji, czy okoliczności te zostały udowodnione. Nawet zaś pomijając tę kwestię trzeba zauważyć, iż istotą rozkładu ciężaru dowodu jest obarczenie nim jednego z podmiotów uczestniczących w postępowaniu, nie zaś kilku. Stąd też niemożliwe jest przyjęcie, że ciężar wykazania danej okoliczności spoczywa jednocześnie na organie i na stronie, ponieważ w takim wypadku nie dałoby się rozstrzygnąć, kogo obciążają konsekwencje nieprzedstawienia dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.