IV SA/Wa 662/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nasiennictwa i ochrony roślin uprawnych - oddala skargę - IV SA/Wa 662/11 Uzasadnienie Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej "Główny Inspektor"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek E. S. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy. I. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora z dnia [...] lutego 2011 r. zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem datowanym na dzień [...] maja 2010 r. skarżąca wniosła do Głównego Inspektora o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny (dalej "dotacji"). Wniosek wniesiony został za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. (dalej "Inspektora Wojewódzkiego"), do którego to organu wpłynął w dniu [...] maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej "decyzją udzielającą dotacji") Główny Inspektor udzielił dotacji jedynie w części przedmiotowej kwoty. Częściowe uwzględnienie żądania wyniknęło z faktu, że wprawdzie skarżąca spełniła wszystkie warunki niezbędne do uzyskania dotacji w pełnej wysokości, jednakże jej przyznanie w takim rozmiarze nie było możliwe z powodu braku środków finansowych zarezerwowanych na ten cel w budżecie na rok 2010 r. W dniu [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor uzyskał od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi informację o przyznaniu dodatkowych środków finansowych z przeznaczeniem na przedmiotowe dotacje w zakresie ochrony roślin, co stwarzało możliwość przyznania skarżącej dotacji w pozostałej należnej kwocie. Główny Inspektor poinformował skarżącą o powyższym fakcie, zwracając się jednocześnie z zapytaniem, czy wyraża ona zgodę na zmianę w trybie art.155 k.p.a. decyzji udzielanej dotacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca wyraziła stosowną zgodę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Główny Inspektor zmienił na podstawie art.155 k.p.a. decyzję udzielającą dotacji, udzielając tej dotacji skarżącej w pełnej należnej kwocie. Określając w uzasadnieniu decyzji podstawę wymiaru pełnej należnej kwoty dotacji organ przyjął, że w świetle §8 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 91, poz. 595), dalej "nowego rozporządzenia" albo "rozporządzenia z 2010 r.", skarżąca uprawniona jest do otrzymania dotacji w wysokości 80% różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny (dalej "różnicy wartości bulw"), nie zaś w wysokości 100% tej różnicy, tak jak to przewidywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. Nr 67, poz.446 z późn.zm.), dalej "stare rozporządzenie" albo "rozporządzenie z 2007 r.". Organ wskazał, że był zobowiązany do zastosowania w sprawie nowego rozporządzenia, które weszło w życie w dniu 27 maja 2010 r. z uwagi na normę intertemporalną zawartą w §12 tego aktu, stanowiącą że do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca wniosła do Głównego Inspektora o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując udzielenie jej dotacji w wysokości przewiedzionej w nowym rozporządzeniu, w sytuacji w której kupowała ona i sadziła ziemniaki w okresie obowiązywania starego rozporządzenia. Skarżąca podniosła również, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego zaplanowania środków budżetowych przeznaczonych na udzielanie dotacji. Rozpatrzywszy sprawę ponownie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor nie uwzględnił zarzutów skarżącej, utrzymując własną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Główny Inspektor ponownie zajął stanowisko, że był zobowiązany do zastosowania w sprawie nowego rozporządzenia zarówno z tego powodu, że wniosek o dotację wpłynął do niego [...] maja 2010 r., zatem po utracie mocy obowiązującej starego rozporządzenia, jak i z tego powodu, że przepis §12 nowego rozporządzenia przewiduje stosowanie tego aktu do wszystkich wniosków o udzielenie dotacji złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nie rozpatrzonych przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Z racji tego, że data złożenia wniosku determinowała stosowanie w odniesieniu do skarżącej nowego stanu prawnego, kwestia konieczności oczekiwania na uruchomienie nowych środków budżetowych przeznaczonych na udzielanie dotacji spowodowała jedynie opóźnienie w uzyskaniu przez skarżącą pełnej wysokości przysługującej jej dotacji (w wymiarze 80% różnicy wartości bulw), nie wpłynęła natomiast w żaden sposób na podstawę wymiaru ustalenia dotacji. II. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Głównego Inspektora z dnia [...] lutego 2011 r., zarzucając jej bezpodstawne niezastosowanie w sprawie rozporządzenia z 2007 r., w tym w szczególności §14 ust.3 tego aktu przewidującego dotację w wysokości 100% różnicy wartości bulw. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, co następuje: 1. W związku z występowaniem w prowadzonej przez skarżącą uprawie kwalifikowanego materiału siewnego (sadzeniaki ziemniaków) choroby bakteriozy Inspektor Wojewódzki wszczął stosowne postępowanie, w trakcie którego stwierdzono występowanie w partii 150 ton ziemniaków odmiany Rudawa oraz 50 ton ziemniaków odmiany Opus bakterii Clavibacter michiganensis ssp sepedonicus. Wskazana wyżej ilość ziemniaków została w konsekwencji zdyskwalifikowana i nie dopuszczona do obrotu jako materiał siewny. Skarżąca została zobowiązana do utylizacji zdyskwalifikowanych ilości ziemniaków pod nadzorem pracowników Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. 2. Złożenie przez skarżącą wniosku o dotację nie było możliwe wcześniej aniżeli w maju 2010 r., a brak tej możliwości był wyłącznie wynikiem przedłużających się procedur w przedmiocie badań laboratoryjnych oraz utylizacji zdyskwalifikowanych partii ziemniaków. 3. Uzasadnianie w tej sytuacji przyznania skarżącej dotacji w wysokości 80% wartości różnicy bulw wyłączenie datą wniesienia wniosku o taką dotację w nieuprawniony sposób przenosi odpowiedzialność za ten stan na skarżącą w sytuacji, w której skarżąca złożyła ten wniosek w najwcześniejszym możliwym terminie a złożenie go wcześniej nie było możliwie z uwagi na trwanie wskazanych wyżej procedur. 4. W celu stwierdzenia powyższych okoliczności Główny Inspektor winien był przeanalizować akta postępowania toczącego się przed Inspektorem Wojewódzkim. 5. Sposób procedowania przez Inspektora Wojewódzkiego nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną skarżącej, tj. nie może prowadzić do pozbawienia skarżącej możliwości złożenia wniosku w oparciu o wcześniejsze, korzystniejsze przepisy. III . W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Główny Inspektor wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca przedłużanie przez organ procedur badawczych mających na celu potwierdzenie występowania bakterii Clavibacłer michiganensis ssp. sepedonicus. Pobranie prób z bulw ziemniaka wyprodukowanych w gospodarstwie skarżącej nastąpiło w dniu [...] października 2009 r., a wstępne wyniki badań laboratoryjnych uzyskano w dniu [...] października 2009 r. Wskazywały one na podejrzenie porażenia bulw przez w/w bakterię. W związku z powyższym, w dniu [...] października 2009 r. wszczęte zostało w tym przedmiocie postępowanie. Jednocześnie materiał pobrany do badań poddany został kolejnym analizom laboratoryjnym, które zgodnie z § 3 ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (Dz. U. Nr 70, poz. 472), przeprowadzane są z zastosowanie metod diagnozowania, wykrywania i identyfikacji określonych w Dyrektywie Rady 93/85/EWG z dnia 4 października 1993 r. w sprawie zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka (zmienionej Dyrektywą Komisji 2006/56/WE z dnia 12 czerwca 2006 r.) i mogą trwać od 6 do 8 tygodni. W dniu 17 grudnia 2009 r. potwierdzone zostało występowanie tego organizmu w bulwach ziemniaka wyprodukowanych przez skarżącą. Następnie, w dniu [...] grudnia 2009 r. strona została poinformowana o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w dniu [...] stycznia 2010 r. wydana została decyzja dla skarżącej w związku z wykryciem w jej gospodarstwie w/w bakterii. Organ wskazał również, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że zagospodarowanie bulw, stanowiące obowiązek podmiotu kontrolowanego, zostało zakończone w dniu [...] kwietnia 2010 r. Po tym terminie stronie przysługiwało już prawo wystąpienia do Głównego Inspektora z wnioskiem o udzielenie i wypłacenie dotacji. Strona wystąpiła z takim wnioskiem jednak dopiero w dniu [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa Geodety z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora, wydana w trybie art.155 k.p.a., nie narusza prawa. Materialnoprawną prawną podstawę orzekania w sprawie stanowił §8 ust.1 rozporządzenia z 2010 r., wydanego na podstawie art. 130 ust.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 z późn.zm.). Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie w stosunku do skarżącej przepisów rozporządzenia z 2010 r. było z punktu widzenia skarżącej mniej korzystne, aniżeli sytuacja, w której wniosek o udzielanie dotacji byłby rozpatrywany w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2007 r. Pod rządem nowego rozporządzenia skarżąca uzyskała bowiem dotację w wysokości 80% różnicy wartości bulw (stosownie do postanowień §8 ust.3 rozporządzenia), podczas gdy pod rządem rozporządzenia starego uzyskałaby dotację w wysokości 100% wspomnianej różnicy (tak stanowił §14 ust.3 rozporządzenia z 2007 r.). Wskazać należy przy tym, że: - rozporządzenie z 2007 r. obowiązywało w okresie od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 26 maja 2010 r., - rozporządzenie z 2010 r. obowiązuje od dnia 27 maja 2010 r. do chwili obecnej, - wykrycie bakterii w bulwach ziemniaków uprawianych przez skarżącą oraz przeprowadzenie przez Inspektora Wojewódzkiego koniecznych w tej sytuacji czynności i procedur, zakończone wydaniem w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzji administracyjnej, nakładającej na skarżącą stosowne obowiązki, miało miejsce w okresie, w którym kwestię dotacji regulowało stare rozporządzenie, - w tym to okresie skarżąca wniosła o przyznanie dotacji, wnosząc pismo do Inspektora Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2010 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia nowego (27 maja 2010 r.) - wspomniana przez Głównego Inspektora data przekazania mu przedmiotowego wniosku po uprzednim pozytywnym jego zaopiniowaniu przez Inspektora Wojewódzkiego nie ma w tym zakresie znaczenia. Zasadnie jednakże uznał Główny Inspektor, że niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności nie miał on w dacie rozstrzygania wniosku skarżącej prawnej możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia z 2007 r., tj. korzystniejszego dla skarżącej, a był bezwzględnie zobowiązany do zastosowania nowych regulacji. Rozstrzygające znaczenie miał tu bowiem przepis §12 nowego rozporządzenia, stanowiący że do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Wykładnia wskazanego wyżej rozporządzenia nie nasuwa żadnych wątpliwości. Z przepisu tego wynika, że wszystkie nierozpatrzone dotąd wnioski o dotację za 2010 r. złożone od dnia 1 stycznia 2010 r. muszą zostać rozpatrzone według nowych zasad. Powyższy przepis nie przyjął zatem reguły, że decydujący jest stan prawny z dnia złożenia wniosku. Przyjął natomiast zasadę, że decyduje stan prawny z daty rozpatrywania wniosku. Regulacja nie zawiera w tym zakresie żadnych wyjątków, w szczególności nie upoważnia Głównego Inspektora do badania, czy niezłożenie przez osobę zainteresowaną dotacją stosownego wniosku w terminie wcześniejszym było wynikiem okoliczności leżących po stronie organów administracji. W świetle powyższego Główny Inspektor orzekający w niniejszej sprawie nie miał obowiązku dokonywania wyjaśnień w powyższym zakresie. Tym niemniej organ wypowiedział się w tej kwestii w odpowiedzi na skargę, konkludując po szczegółowym przeanalizowaniu kolejnych czynności dokonywanych przez Inspektora Wojewódzkiego w związku z wykryciem bakterii w uprawach skarżącej, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że czynności tych dokonano przewlekle. Na marginesie należy również zauważyć, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Inspektora Wojewódzkiego skarżąca była uprawniona do wniesienia do sadu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu (z zachowaniem stosowanego trybu), o ile bezczynności takiej by się dopatrywała. Z akt nie wynika, aby skarżąca kroki takie podjęła. Jak już jednak wskazano powyżej, kwestie te nie mają wpływu na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia z 2010 r. Podkreślenia wymaga, że co do zasady udzielanie dotacji, o której mowa w niniejszej sprawie, ma na celu zrekompensować rolnikowi to, że poniósł on szkodę nie mogąc zbyć bulw ziemniaka zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem w związku zarażeniem tych bulw bakteriami. W starym stanie prawnym Skarb Państwa pokrywał w całości tę szkodę, w nowym zaś pokrywa wyłącznie 80%. Zaznaczyć jednakże należy, że chodzi tu nie o rekompensatę za szkodę wyrządzoną przez Skarb Państwa (w takim przypadku oczywiście zasadnym byłoby podnoszenie przeciwko Skarbowi Państwa roszczeń o pokrycie szkody w całości), a o udzielnie przez Skarb Państwa ze środków publicznych pomocy rolnikom, którzy ponieśli szkody w następstwie zdarzeń losowych (takim zdarzeniem losowym jest zarażenie bulw ziemniaka bakteriami). Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że pomoc tego rodzaju jest bezsprzecznie uzasadniona, niemniej zważyć należy, że jej rozmiar jest w oczywisty sposób uzależniony od możliwości finansowych budżetu państwa, w związku z czym może być korygowany stosownie do zwiększania się, czy też zmniejszenia tychże możliwości, ewentualnie stosownie do zwiększenia się, czy też zmniejszenia liczby przypadków, gdzie pomoc taka miałaby być udzielana. Korekta taka może zatem przybrać postać redukcji wysokości dotacji przyznawanych zainteresowanym. Oznacza to wprawdzie zmniejszenie pomocy ze środków publicznych kierowanej do jednej osoby, niemniej powstaje wtedy możliwość objęcia ta pomocą wszystkich z interesowanych. Odzwierciedleniem powiązania udzielania dotacji z możliwościami finansowymi budżetu jest to, że pomimo określenia szczegółowych kryteriów przyznawania oraz ustalania wysokości dotacji stosowny przepis rozporządzenia mówi o możliwości nie zaś o obowiązku jej udzielenia. Stosownie do powyższego, w świetle §8 ust.1 rozporządzenia z 2010 r. (§14 ust.1 rozporządzenia z 2007 r.) producentowi rolnemu, na jego wniosek, może być udzielona dotacja na pokrycie różnicy pomiędzy kwotą, jaką mógłby uzyskać ze sprzedaży bulw ziemniaka, jako materiału siewnego, a kwotą uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż jako materiał siewny. W konsekwencji powyższego wnosić należy, że zredukowanie w przepisach nowego rozporządzenia wysokości dotacji było wynikiem konieczności zagwarantowania środków dla wszystkich ubiegających się o takie świadczenie. W korelacji z tą zmianą zasad pozostaje przepis §12 rozporządzenia, realizujący nakaz równego traktowania obywateli, wyrażający się tu w dążności do tego, aby wszystkie osoby, o prawach i obowiązkach których rozstrzyga się w okresie obowiązywania tego danego stanu prawnego były nim objęte. W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.