I SA/Wa 206/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r. nr [...], odmawiającą zmiany decyzji z [...] stycznia 2009 r. nr [...] nakazującej gminie P. wykonanie prac budowlano-konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowym dworze w N. gm. P.. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Dwór w N. został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...] lipca 1992 r. Aktualnie budynek stanowi własność gminy P.. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po przeprowadzeniu kontroli powyższego zabytku, w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał Gminie P. wykonanie: I w terminie natychmiastowym do dnia 15.02.2009 r. doraźnego zabezpieczenia budynku dworu w N., polegającego na: - uszczelnieniu pokrycia dachowego budynku dworu; - uporządkowaniu wnętrza budynku przez wyniesienie śmieci, gazu i zalegających materiałów budowlanych; - zabezpieczenie otworów okiennych przez ich odeskowanie (bez ingerencji w zachowaną stolarkę okienną); II w terminie do dnia 31.12.2009 r. przeprowadzenie i zakończenie kompleksowych prac remontowych polegających na: - rekonstrukcji uszkodzonych elementów konstrukcji dachu; - wymianie pokrycia dachu nad całym budynkiem wraz z wykonaniem obróbek blacharskich (obejmującym w szczególności wykonanie rynien i rur spustowych); - remontu konserwatorskiego elewacji wraz z renowacją i częściową rekonstrukcją stolarki okiennej; - remontu konserwatorskiego wnętrza budynku, a w szczególności konserwacji zachowanych kolumn, sztukaterii i polichromii. Ze względu na istniejące zagrożenie zniszczeniem zabytkowej substancji budynku decyzji tej nadano, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] marca 2009 r. organ konserwatorski przeprowadził ponowną kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że z prac jakie zostały nałożone powyższą decyzją do realizacji do dnia 15 lutego 2009 r. właściciel zabezpieczył otwory okienne płytami OSB, wnętrze budynku zostało uprzątnięte, wycięto również samosiewy wrastające w mury i wzdłuż elewacji budynku. Następnie w dniu 12.06.2009 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków skierował do Wójta i Rady Gminy P. pismo, w którym przypomniano o terminie realizacji II etapu prac, ponadto stwierdzono brak dokumentacji technicznej umożliwiającej wydanie wymaganych przepisami pozwoleń konserwatorskich i budowlanych. Tym samym wyrażono obawy, że konieczne dla zabezpieczenia dworu w N. prace nie zostaną wykonane. Pismo pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 14.12.2009 r. oraz pismem z dnia 06.01.2010 r. Wójt i Rada Gminy P. wystąpili do organu z wnioskiem o zmianę treści decyzji nr [...] polegającą na przesunięciu terminu realizacji II etapu prac do końca 2011 r. W dniu [...].01.2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził ponowną kontrolę dworu w N., podczas której stwierdzono, że prace budowlano-konserwatorskie, których termin realizacji minął w dniu 31.12.2009 r. nie zostały podjęte. Wójt Gminy P. poinformował natomiast o zawarciu umowy na wykonanie inwentaryzacji i programu prac konserwatorskich obiektu. Umowa została zawarta w dniu [...].01.2010 r., a termin opracowania dokumentacji technicznej został wyznaczony na dzień 30.06.2010 r. Rozpatrując wniosek o zmianę decyzji z [...] stycznia 2009 r. w trybie art. 155 kpa, organ pierwszej instancji uznał, że dalsza zwłoka w podjęciu prac remontowych stanowi zagrożenie pogorszenia stanu budynku, a nawet całkowitym zniszczeniem. Nie bez znaczenia dla odmownej decyzji organu jest fakt, że stan obiektu jest efektem wieloletnich zaniedbań i zaniechania przez właściciela obowiązków wynikających z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nakaz konserwatorski, pomimo klauzuli natychmiastowej wykonalności, która wyraźnie wskazywała na poważne zagrożenie został przez Gminę P. zbagatelizowany. Gmina od lutego 2009 r. nie podjęła żadnych działań zmierzających do realizacji II etapu prac objętych nakazem, nie uzyskała pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego, nie opracowała wymaganej dokumentacji, jak również nie występowała o dotację na powyższy cel. W budżecie Gminy nie zostały zabezpieczone środki na remont dworu. Umowa na wykonanie dokumentacji technicznej została zawarta już po upływie wyznaczonego terminu realizacji prac, na dzień przed terminem wyznaczonej kontroli budynku. Termin przygotowania dokumentacji jest stosunkowo odległy i biorąc pod uwagę czas potrzebny na uzyskanie pozwoleń oznacza, że zagrożenie nie zostanie usunięte w szybkim czasie, a budynek nadal będzie narażony na postępującą degradację. Zgoda na zmianę terminu narażałaby obiekt na zniszczenie i byłaby przyzwoleniem na dalsze uchylanie się właściciela od obowiązku prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich, robót budowlanych mających na celu jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie. Katastrofalny stan obiektu i konieczność podjęcia prac remontowych w trybie pilnym były sygnalizowane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków już w piśmie z dnia 20.03.2008 r. Wójt i Rada Gminy P. zostali poinformowani o stanie technicznym i wartości obiektu, a także możliwości uzyskania pomocy finansowej. Jednocześnie w w/w piśmie właściciel dworu został zobowiązany do udzielenia w terminie 14 dni informacji na temat remontu budynku, terminu rozpoczęcia ewentualnych prac oraz sposobu jego zagospodarowania przez gminę. Wójt Gminy P. pismem z 08.04.2008 r. poinformował, że decyzje w sprawie dworu w N. zapadną na sesji Rady Gminy w kwietniu 2008 r., po czym zostanie udzielona wyczerpująca odpowiedź, zadeklarował również, że cyt. "w trybie pilnym poczynimy starania zmierzające do rozpoczęcia zabezpieczenia budynku". Niestety, poza powyższą deklaracją nie podjęto żadnych konkretnych działań. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wójt i Rada Gminy P. miała dostatecznie długi okres czasu na przygotowanie remontu dworu, a także na zabezpieczenie odpowiednich środków w budżecie gminy. Działania nie tylko nie zostały podjęte, ale również nie wykazano zainteresowania stanem w/w obiektu, o czym świadczy brak odpowiedzi na pismo z dnia 12.06.2009 r. Zarówno Wójt, jak i Rada Gminy byli na bieżąco informowani o złym stanie technicznym i istniejącym zagrożeniu dla zabytkowego obiektu. Pomimo pełnej wiedzy na ten temat zaniechali wykonania II etapu prac objętych nakazem konserwatorskim, narażając świadomie obiekt na zniszczenie. Stan techniczny zagrażający dalszą destrukcją i całkowitym zniszczeniem najbardziej wartościowych elementów dworu w N., a także brak gwarancji, że remont zostanie przeprowadzony w sugerowanym terminie tzn. do końca 2011 r. czego dowodem jest dotychczasowy brak zaangażowania i konkretnych działań ze strony właściciela wpłynęły na organ konserwatorski podjęciem decyzji o odmowie zmiany decyzji z [...] stycznia 2009 r. w zakresie zmiany terminu realizacji II etapu prac remontowych. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko tego organu, że zgoda na zmianę terminu narażałaby obiekt na zniszczenie i byłaby przyzwoleniem na dalsze uchylanie się właściciela od obowiązku prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich, robót budowlanych mających na celu jego zabezpieczanie i utrzymanie w jak najlepszym stanie. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 kpa, a przez to naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że termin który narzucił [...] Konserwator Zabytków w K. jest nierealny obiektywnie jeżeli weźmie się pod uwagę procedury związane z wykonaniem dokumentacji i z ustawą o zamówieniach publicznych a także niewielki budżet gminy. Skarżący nigdy nie uchylał się od obowiązku prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku. Dowodem na to jest podjęcie przez skarżącego działań związanych z opracowaniem dokumentacji takiej jak "Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana dworu w N.", oraz "Ekspertyzy konserwatorskiej ratunkowego programu prac dla budynku dworu w N.", a także wykonanie, zgodnie z decyzją - do [...] lutego 2009 r. prac zabezpieczających obiekt przed zniszczeniem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy, decyzję organu I instancji o odmowie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej zmiany terminu realizacji nałożonego tą decyzją obowiązku wykonania prac budowlano-konserwatorskich o charakterze ratunkowym i zabezpieczającym przy zabytkowym dworze w N.. Decyzja została wydana na podstawie art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ uznał, że zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony nie uzasadniają zmiany decyzji z [...] stycznia 2009 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym nakazanie wykonania określonych robót przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków następuje w sytuacji, gdy ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Nakaz ten został wydany ponieważ właściciel zabytku Gmina P. nie wykonywała żadnych prac przy zabytku od dawna, co doprowadziło ten zabytek do katastrofalnego stanu. W trakcie prowadzonych kontroli przez organ konserwatorski stwierdzono rażące zaniedbania właściciela, które wynikają z braku rzeczywistej opieki, do której zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami właściciel jest zobowiązany, a co wynika z ustaleń organu zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2008 r. – Sytuacja ta spowodowała, że organ zdecydował o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z legalną definicją zabytku zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachowanie zabytku leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dalsze więc zwlekanie z wykonywaniem robót ratujących zabytek jakim jest dwór w N. nie leży w interesie społecznym. Dlatego odmowa zmiany przedmiotowej decyzji, w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, jest zgodna z art. 155 kpa, gdyż nie przemawia za tym interes społeczny. Nie można także uznać, że za taką zmianą przemawia słuszny interes strony. Słuszny interes strony, o jakim stanowi art. 155 kpa, musi być słuszny w sensie obiektywnym, bo niewątpliwie skarżąca ma faktyczny interes w odroczeniu terminu realizacji nałożonych na nią obowiązków. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...) ma charakter restrykcyjny. Zmiana decyzji wydanej na jego podstawie w trybie art. 155 kpa, w stanie faktycznym jaki jest w rozpoznawanej sprawie, niweczyłaby cel jaki związany jest z nałożeniem nakazu wykonania robót przy zabytku, w terminie określonym w tej decyzji. Jest to bowiem sankcja wobec tych właścicieli zabytków, którzy nie wywiązują się z obowiązków jakie nakłada na nich ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowiłoby to premiowanie skarżącego w sytuacji, gdy nie podejmując działań, sukcesywnie i na bieżąco, doprowadził zabytek do katastrofalnego stanu, co zostało stwierdzone przez organy konserwatorskie i mimo sygnalizowania tego stanu już w 2008 r. w dalszym ciągu nie podejmował żadnych działań. Swoją biernością i brakiem zainteresowania stanem zabytku skarżący przyczynił się do tego, że wykonanie niezbędnych robót konserwatorsko-budowlanych ma tak rozległy zasięg. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego, prezentowanego w uzasadnieniu skargi, że nigdy nie uchylał się od obowiązku prowadzenia robót przy przedmiotowym zabytku. Zgromadzony materiał dokumentacyjny wskazuje na odmienne postępowanie skarżącego wobec zabytku. Brak dobrej woli ze strony skarżącego wynika i z tego faktu, że w okresie obowiązywania decyzji z [...] stycznia 2009 r. i zakreślonego w niej terminu także nie podjął żadnych działań mających na celu realizację drugiego etapu prac, mimo, że minął rok czasu. Podjęcie nielicznych działań już po 31 grudnia 2009 r., zmierzających do opracowania dokumentacji nie dowodzi szczególnego zaangażowania skarżącego w wykonanie nałożonych obowiązków. W tej sytuacji zaskarżona decyzja nie narusza prawa i Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.