I SA/Wa 471/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Sióstr Św. J. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIA Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o po w. [...] m z obrębu [...]. Jednocześnie zobowiązał Gminę O. do wypłaty przedmiotowego odszkodowania na rzecz Zgromadzenia [...] w K. - w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego –A. I. Od decyzji powyższej odwołanie złożyło Zgromadzenia [...] z/s w K. reprezentowane przez pełnomocnika adwokat A. P. i zarzuciło organowi naruszenie art. 134 i art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej ugn., art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.) w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) z uwagi na przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego który nie odzwierciedla wartości rynkowej nieruchomości. Ponadto wskazało na naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i 2 w związku art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006r. stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W swym rozstrzygnięciu Wojewoda zauważył, że Zgromadzenie [...] z/s w K. posiadało legitymację do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przedmiotem sporu jest natomiast kwestia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego z dnia [...] lutego 2010r., który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania przez Starostę Powiatu [...] za przejętą nieruchomość. Wskazał jednocześnie, że wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną- ulicę [...] w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na uchybienia w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2008r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. M., będącego podstawą ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i który to operat pozostawał w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm), stanowiącymi zasady jego sporządzania. Po ponownym przeprowadzeniu przez Starostę Powiatu [...] postępowania odszkodowanie zostało ustalone po zasięgnięciu opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego A. I. legitymującego się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomościami (nr uprawnienia [...]). Biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010r., po przeprowadzeniu wizji na szacowanej działce, dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań ceny transakcyjne z okresu luty 2008r. - luty 2010r. nieruchomości gruntowych zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych na terenie O. i J., które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wojewoda uznał, że rzeczoznawca majątkowy właściwie zastosował metodę wyceny, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym, wobec czego rozstrzygniecie organu I instancji uznał za prawidłowe. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Zgromadzenie [...] w K. reprezentowane przez pełnomocnika adw. A. P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przepisu art. 134 i art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109) poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości skarżącego. Ponadto wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 oraz art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, iż Starosta Powiatu [...] zasadnie nie wykonał wniosku strony o przekazanie operatu szacunkowego do oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn oraz nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżące Zgromadzenie wniosło jednocześnie o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia[...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa . W sprawie niniejszej Wojewoda [...] wydał w dniu[...] stycznia 2011r. zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010r., którą to decyzją Starosta ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w oparciu o treść operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2010r. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 134 i art.151 ustawy z dnia 21 .08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 ust. 2 pkt.2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że sporny operat odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości skarżącego, która została zajęta pod drogę. Skarga zarzuca ponadto naruszenie art. 7, 77 par.1, i 2, art.78 oraz 89 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że Starosta [...] zasadnie nie wykonał wniosku strony o przekazanie kwestionowanego operatu szacunkowego do oceny w trybie art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść art.134. ust. 1 w związku z art. 135 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie niniejszej jest wartość rynkowa nieruchomości tj. cena jaką można najprawdopodobniej uzyskać na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych oraz przy uwzględnieniu przesłanek wymienionych w treści art. 151 ust.1 pkt.1 i 2 cytowanej ustawy, a więc aby: - strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy - upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjownia warunków umowy Tymczasem operat , w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego, między innymi , w oparciu o paragraf 36 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, a więc wskutek analizy cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego powyższe przesądza, że operat nie odzwierciedla ceny rynkowej , gdyż od dnia 01.01.1999r. – tj. wejścia w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych, brak jest powszechnego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi . Nabywającym jest bowiem zawsze Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, nie ma swobody wyboru stron, zbywca jest w sytuacji przymusowej nie ma możliwości wyeksponowania gruntu ani negocjacji. Właściwą podstawą prawną do sporządzenia operatu dla potrzeb niniejszego postępowania jest zatem paragraf 36 ust.2 pkt.2 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. Niezależnie od tego, zakwestionowany operat winien być przez organ przekazany do weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców a wydanie decyzji poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę. Stosownie do treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. wskazanego wyżej, odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego ustala się i wypłaca na podstawie zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości a więc Rozdziału 5 Działu III, Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, w pełni podziela pogląd utrwalony w aktualnym orzecznictwie administracyjnym, wyrażony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.12.2010r. I OSK 331/10, że przepis paragrafu 36 ust. 2 pkt1 pozwalający na dokonanie szacunku nieruchomości w oparciu o dane dotyczące gruntów sąsiednich ma zastosowanie dopiero wtedy gdy nie jest możliwe określenie wartości gruntów na podstawie paragrafu 36 ust.1 z braku cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne. Brak cen transakcyjnych oznacza brak transakcji takimi gruntami albo, że zaistniałe transakcje nie nadają się do uwzględnienia przy wycenie ze względu na szczególne okoliczności ich zaistnienia, wykluczające uznanie za transakcje rynkowe. Podkreślić wypada, że ustawodawca nie wyłączył do porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi lub prawnymi a gminą lub Skarbem Państwa, a zatem stanął na stanowisku , że takie transakcje spełniają przesłanki określone w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997r. Słuszny jest, zdaniem sądu, pogląd Wojewody [...], że sformułowanie przez ustawodawcę przepisu paragrafu 36 cytowanego rozporządzenia we wskazanym brzmieniu i z określoną systematyką zastosowania jest jednoznaczne w swym wyrazie i oznacza, że intencją ustawodawcy było ukształtowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Nie można także pominąć notoryjnej okoliczności faktycznej, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne z oczywistych względów mają niższą wartość rynkową niż inne nieruchomości, szczególnie o charakterze budowlanym sprzedawane na wolnym rynku. Pogląd ten nie jest kontrowersyjny z tej przyczyny , że niewątpliwie trudno jest znaleźć nabywcę na grunt użytkowany na cele budowlane lub usługowe gdy faktycznie jest on przeznaczony na drogę. W ocenie sądu na uwagę zasługuje także fakt, że art. 21 Konstytucji RP gwarantuje stronie wywłaszczonej nie pełne lecz słuszne odszkodowanie tj. związane z wartością nieruchomości, stanowiące kompromis pomiędzy oczekiwaniami obywateli a możliwościami finansowymi państwa ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20.07.2004r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Powyższe przesądza , że zastosowana przez biegłego i przyjęta przez organy obu instancji podstawa prawna operatu szacunkowego odpowiada prawu. Także zarzuty dotyczące zaniechania przez organ weryfikacji spornego operatu w trybie art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są zasadne. Wbrew argumentom strony skarżącej , możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu , zależy od inicjatywy strony, która dąży do jego zakwestionowania , jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez sąd orzekający, znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku NSA z dnia 14.03.2007r. IOSK322/06, wyroku WSA w Warszawie z dnia 31.08.2006r ISA/Wa 1107/05 oraz z dnia 07.05.2007r. ISA/Wa547/07 i innych. Podobnie ocenić należy zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której odbycie nie mieści się, zdaniem sądu, w obligatoryjnych ustawowo obowiązkach organu prowadzącego postępowanie związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego jako przesłanki wydania decyzji w sprawie. Sąd nie podziela też zarzutu skargi o naruszeniu art. 7, 77 i 78 k.p.a. Oba organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny. W sposób należyty zebrały i oceniły wyczerpująco materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)