II OSK 2101/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 379/11 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w likwidacji na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/564/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/564/2010 w całości; 3. zasądza od Gminy Kórnik na rzecz S. Sp. z o.o. w likwidacji kwotę 1280 (słownie: tysiąc dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II OSK 2101/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. w likwidacji na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/564/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że w dniu 30 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Kórniku podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik w miejscowości Czmoń. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r., likwidator działający w imieniu S. Sp. z o. o w likwidacji wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem przez Radę Miejską uchwały poprzez jej uchylenie, powtórzenie procedury sporządzenia planu w zakresie przewidzianym prawem i podjęcie uchwały o przeznaczeniu działek o nr ew. [...],[...]/1, [...]/4, [...]/5, [...]/6 i [...]/7 (lub niektórych z nich) z obrębu geodezyjnego Czmoń, gm. Kórnik pod realizację infrastruktury technicznej tj. budowy V kwatery istniejącego składowiska odpadów w Czmoniu. Uchwałą z dnia 25 stycznia 2011 r. Rada Miejska nie uwzględniła wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona została skarga S. Sp. z o.o. w likwidacji o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej – ustawą planistyczną; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy planistycznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej; art. 15 ustawy planistycznej w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm.), zarzucając: - nieuprawnione pozbawienie Spółki prawa do zagospodarowania nieruchomości pozostających w jej władaniu zgodnie z własną koncepcją, która w lepszy sposób zabezpiecza wszystkie wartości chronione ustawą; - podjęcie zaskarżonej uchwały wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności przy ograniczaniu prawa Spółki do korzystania z nieruchomości znajdującej się w jej władaniu, co skutkowało przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego; - przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób nie zapewniający maksymalnej realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska naturalnego, podczas gdy Spółka, wnioskowała o przeznaczenie tych gruntów w inny sposób, lepiej realizujący te zasady, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach organów administracji i innych dokumentach; - nieuwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dyrektywy ładu przestrzennego oraz wartości wymienianych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej, wytyczających kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, skutkujące przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego; - przyjęcie w zaskarżonej uchwale niewłaściwego zakresu regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na wynik sprawy (trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tj. przepisów art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 ustawy planistycznej; art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, zarzucając: - opracowanie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko w sprzeczności z obowiązującymi w tym czasie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik; - niestwierdzenie zgodności projektu planu ze studium oraz niepodjęcie przez Radę Miejską uchwały stwierdzającej zgodność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik oraz niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu wniesionych przez skarżącą Spółkę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż procedura planistyczna przy podejmowaniu przez Rade Miejską przedmiotowej uchwały nie została naruszona, co potwierdza także fakt, iż uchwała ta była przedmiotem szczegółowego badania pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ nadzoru. W związku z tym – zdaniem Sądu I instancji - cała procedura, w szczególności zaś czynności podejmowane w jej toku przez organy Gminy stały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Uchwalony plan jest zgodny z zapisami studium, a skoro ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy planistycznej), to przeznaczenie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania pod inną funkcję nie było możliwe. Ponadto zdaniem Sądu zmiany do studium wprowadzone zostały zgodnie z prawem, jak również były uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Sp. z o.o. w likwidacji zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z: art. 1 ust 1. i art. 1 ust. 2 pkt 1), 3), 5), 6), 7) i 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. z 2003, Nr 66, poz. 620 ze zm.) w zw. z art. art. 3 pkt. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. u. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1 i 2) w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy, art. 15 ust. 1 ustawy i art. 17 pkt 4 ustawy w zw. z art. 15 ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 54 ust. 1, 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ za podstawę podjętej uchwały i nie uwzględnienie naruszeń dokonanych przez organ w tym przedmiocie w zakresie realizacji dyspozycji powołanych wyżej przepisów, a także wydanie orzeczenia w oparciu o własne ustalenia Sądu nie dające się wywieść z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych oraz przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa i tym samym naruszenia art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, będących podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 ppsa w zw. z: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w i art. 71 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 15 ustawy w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ww. ustaw, co świadczy o ich nierozpoznaniu, oraz nie wskazanie okoliczności faktycznych ustalonych przez Sąd, istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w kontekście okoliczności powoływanych przez organ w zaskarżonej uchwale, co prowadzi do wniosku o ich nieustaleniu przez Sąd, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa z naruszeniem art. 147 ppsa i art. 28 ust. 1 ustawy, będących podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały; - art. 20 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez nie dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z tym przepisem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa w miejsce stwierdzenia jej nieważności; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), 3), 5), 6), 7) i 9) ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie uwzględnienia przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad i dyrektyw obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych tymi przepisami i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa, z naruszeniem art. 147 ppsa w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy, będących podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały; - art. 15 ust. 2 pkt. 2) i 3) ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Sąd kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały w zgodzie z zasadami wynikającymi z tych przepisów, podczas gdy zaskarżony akt został wydany z ich naruszeniem, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, które nie zostały przez Sąd zastosowane; - art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowiek a podstawowych wolności, w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie znajdują zastosowania do ochrony praw dzierżawcy nieruchomości objętych planem oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny ich zastosowania przez organ w zaskarżonej uchwale, przejawiającego się w nieuprawnionym i dokonanym z naruszeniem tzw. "władztwa planistycznego" pozbawieniu Spółki prawa do zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w Jej władaniu pod budowę kwatery V składowiska odpadów, zgodnej z zasadami obowiązującymi w zagospodarowaniu przestrzennym, i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa w sytuacji gdy z uwagi na naruszenie ww. przepisów istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy; - art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dokonaniu właściwej kontroli ich zastosowania przez organ w zaskarżonej uchwale, podczas gdy ograniczenie prawa Spółki do zagospodarowania nieruchomości znajdującej się w jej władaniu, powstałe wskutek podjęcia zaskarżonego aktu stanowi naruszenie tych przepisów i przekroczenie granic tzw. "władztwa planistycznego", które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy; - art. 15 ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 54 ust. 1, 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały, która została wydana z naruszeniem tych przepisów polegającym na przyjęciu niewłaściwego zakresu regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec naruszenia granic tzw. "władztwa planistycznego" gminy, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy; - art. 9 ust. 4 ustawy, także w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy i art. 17 ust. 1 ustawy - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej kontroli ustaleń organu zawartych w Planie, które pozostawały w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, które w ten sposób również uległy naruszeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Kórniku ograniczyła się do zacytowania treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, co nie może być uznane za stwierdzenie zgodności planu ze studium. Poza tym plan miejscowy został uchwalony razem ze studium wobec czego organ nie miał realnej możliwości badania zgodności planu ze studium. Ponadto plan sporządzany był w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, którego zapisy pozostawały w sprzeczności z przeznaczeniem gruntów określonym w projekcie planu (np. działki o nr ew. 391, 392/4 były w Studium oznaczone jako "Ba" (tereny przemysłowe), a zatem sposób ich przeznaczenia w projekcie planu pozostawał w sprzeczności z ustaleniami studium. Uchwałę o przystąpieniu do zmiany Studium podjęto po przeprowadzeniu znacznej części procedury planistycznej, a zmiana studium doprowadzająca do kompatybilności jego zapisów z projektem planu została zatwierdzona w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały co oznacza, że zostały naruszone art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyraźnie, że już sporządzenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko winno mieć miejsce z uwzględnieniem ustaleń studium, które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zresztą Sąd w zaskarżonym orzeczeniu wyraźnie przyznaje, że zapisy planu nie mogą prowadzić do zmiany studium, a taka sytuacja miała miejsce przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Stąd argumentacja Sądu dotycząca związania organu treścią studium nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy, bowiem związanie to w procedurze sporządzania planu oznaczało niemożność zagospodarowania gruntu w sposób w nim przewidziany. Rada Miejska w Kórniku przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie miała pewności co do zgodności z prawem uchwały zmieniającej studium, podjętej 15 minut wcześniej, bowiem nie była ona jeszcze przedmiotem kontroli dokonywanej przez organ nadzoru. Okoliczność, że skarga na uchwałę dotyczącą zmiany studium została oddalona przez WSA w Poznaniu nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro od tego orzeczenia została wniesiona skarga kasacyjna. Podkreślenia wymaga, że od kontroli uchwały pod kątem jej podjęcia z uwzględnieniem dyrektyw i zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia Sądu fakt dokonywania jej oceny przez organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kórniku wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając w pełni stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. w likwidacji podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w tej skardze, podkreślając jednocześnie, że uchwała w sprawie zmiany studium oraz uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte zostały na tej samej sesji Rady Miejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Niesporne w sprawie jest, że Rada Miejska w Kórniku jednocześnie, bowiem na tej samej sesji, podjęła zarówno uchwałę w sprawie zmiany studium umożliwiającą podjęcie uchwały w sprawie przedmiotowego planu miejscowego jak i zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w sprawie planu miejscowego. Takie działanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie narusza zasady określone w ustawie planistycznej, jak i tryb postępowania. W studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej /art. 14 ustawy planistycznej/. Przepis art. 14 ust. 1 stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o "przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", przy czym ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu ww. uchwały w myśl art. 17 ustawy planistycznej organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Wszystko to wskazuje, że absolutnie niedopuszczalne jest jednoczesne /na jednej sesji rady gminy/ podjęcie uchwały w sprawie studium i planu miejscowego gdyż stanowi to pogwałcenie wymienionych regulacji. W tych warunkach stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem jest całkowicie nieuprawnione, nieuwzględniające powyższych wymogów, na co słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być objęte oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego bowiem w istocie są one przedwczesne skoro kwestionowana uchwała nie mogła być podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie zmiany studium ściśle wiążącej się z możliwością wprowadzenia określonych unormowań. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.