II GSK 1922/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych M. W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 387/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 387/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego [...] i uchylił na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego również "SKO") z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., którą – po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Rejonowego [...] (dalej zwany również "Prokuratorem") – odmówiono cofnięcia diagnoście M. W. uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te stwierdziły, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prokurator wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania zmierzającego do cofnięcia M. W. uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. Prokurator wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. M. W. został skazany za poświadczenie nieprawdy w ramach przysługujących mu uprawnień, poprzez wbijanie w dowody rejestracyjne przeglądów technicznych pojazdów, które to pojazdy w rzeczywistości nie były przez niego weryfikowane pod względem stanu technicznego, ani nie były przeprowadzone badania techniczne tych pojazdów. Organy administracji orzekające w sprawie nie uwzględniły wniosku Prokuratora i odmówiły cofnięcia M. W. uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. Zdaniem organów, cofnięcie na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej zwanej "prd") przez starostę uprawnień diagnoście do wykonywania badań technicznych musi być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, przy czym wyłącznie uchybienia stwierdzone w jej trakcie mogą stanowić podstawę do nałożenia sankcji, o których mowa w tym przepisie. Natomiast samo powzięcie przez starostę wiadomości o naruszeniu przez stronę obowiązków diagnosty w związku z zapadłym wyrokiem karnym za przestępstwo poświadczenia nieprawdy - nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania przez organ decyzji w trybie art. 84 ust. 3 pkt 2 prd. W takiej sytuacji kompetencje do pozbawienia diagnosty uprawnień zawodowych posiada jedynie sąd, który może zdecydować o orzeczeniu środka karnego w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu na podstawie art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej zwanej "kk"). Sąd pierwszej instancji uznał za zasadną skargę Prokuratora i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Zdaniem Sądu, organ administracji naruszył bowiem art. 84 ust. 3 prd, błędnie uznając, że stwierdzenie wydania przez diagnostę zaświadczenia i dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami prawa karnego nie stanowi przesłanki uzasadniającej cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych. Powołując się na art. 11 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest związany ustaleniami poczynionymi przez Sąd Rejonowy [...] odnośnie popełnienia przez M. W. przestępstwa opisanego w wyroku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o sygn. akt [...]. Sąd Rejonowy uznał oskarżonego M. W. za winnego popełnienia czynów polegających na poświadczeniu nieprawdy odnośnie spełnienia przez badane pojazdy samochodowe wymogów dopuszczających je do ruchu, polegających na potwierdzeniu, że pojazdy zostały poddane przeglądowi technicznemu i ich stan techniczny pozwala na dopuszczenie ich do ruchu, podczas gdy w rzeczywistości nie były one w ogóle poddane przeglądowi technicznemu, a diagnoście przedłożono wyłącznie dowody rejestracyjne bez poddania pojazdów badaniu technicznemu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną przesłanką decyzji podjętych przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie był art. 84 ust. 3 pkt 2 prd, uzależniający cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych od rezultatu kontroli przeprowadzonej przez starostę, której efektem końcowym było stwierdzenie, że diagnosta wydawał zaświadczenia albo dokonywał wpisu do rejestru pojazdu danych niezgodnych ze stanem faktycznym lub przepisami. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę skutkującą cofnięciem mu uprawnień do wykonywania badań technicznych, o której ustawodawca stanowi w art. 84 ust. 3 pkt 2 prd. Podstawowego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania danej sankcji nie może mieć natomiast sam sposób ujawnienia dopuszczenia się określonego naruszenia. Celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Konsekwencje naruszania podstawowych zasad wykonywania zawodu diagnosty i dopuszczenie do ruchu pojazdów o niesprawdzonym stanie technicznym doprowadziłyby do zagrożenia najistotniejszych dóbr chronionych prawem, jakimi są życie i zdrowie ludzkie. W ocenie Sądu, ograniczenie procesu wykładni jedynie do ściśle pojmowanej interpretacji językowej prowadziłoby w niniejszej sprawie do rażąco niespójnego rezultatu z funkcjonalnymi i systemowymi dyrektywami wykładni, w którym pierwszorzędne znaczenie odgrywałby sam sposób ustalenia istnienia jednej z przesłanek prowadzących do cofnięcia diagnoście uprawnień, a nie rezultat tych ustaleń. Stwierdziwszy, zatem w sposób ewidentny naruszenie prawa po stronie diagnosty, skutkujące powstaniem istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowego wypełniania nałożonych na niego obowiązków, organy administracji publicznej nie powinny były ograniczać swoich rozważań jedynie do formalnoprawnego zagadnienia braku przeprowadzenia kontroli, która powinna wykazać określone nieprawidłowości, tylko powinny były dla oceny zasadności pozbawienia diagnosty uprawnień do wykonywania badań technicznych wziąć pod uwagę wyrok skazujący diagnostę na karę pozbawienia wolności. Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli: SKO oraz uczestnik postępowania M. W. SKO w skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości Wniosło o uchylenie tego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 84 ust. 3 prd, to jest art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że art. 84 ust. 3 prd jest przepisem zawierającym jasne sformułowania, wobec tego nie powinno się w jego przypadku prowadzić dalszej interpretacji przy zastosowaniu pozajęzykowych reguł wykładni. Naruszenia prawa przez diagnostę zostały stwierdzone w postępowaniu karnym, które posiada własne instrumenty pozwalające na pozbawienie diagnosty możliwości wykonywania badań technicznych, choćby poprzez zastosowanie środka karnego z art. 39 pkt 2 kk, to jest zakazu zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Sankcji, którą przewiduje kodeks karny nie powinno się stosować w postępowaniu administracyjnym, poprzez dokonywanie rozszerzającej interpretacji art. 84 ust. 3 prd, znajdującego zastosowanie w innych sytuacjach. M. W. w skardze kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik postępowania zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 84 ust. 3 prd, polegającą na nieuprawnionym i niewłaściwym zastosowaniu wobec tego przepisu reguł wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, prowadzącym do dokonania wykładni rozszerzającej i skutkującym uznaniem, że starosta obowiązany jest cofnąć uprawnienie diagnoście nie tylko i wyłącznie w okolicznościach, gdy wobec diagnosty przeprowadzono kontrolę w trybie przewidzianym przepisami prd, której wynik nakazuje zastosowanie określonej w tym przepisie sankcji, lecz także w sytuacji – nieprzewidzianej w tym przepisie – gdy z ustaleń poczynionych w toku postępowania karnego toczącego się przeciwko diagnoście, które zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku skazującego wynika, że diagnosta swoim zachowaniem wypełnił znamiona określone w art. 84 ust. 3 pkt 2 prd. W uzasadnieniu uczestnik postępowania stwierdził w szczególności, że art. 84 ust. 3 prd jest bardzo jasny w swej treści, a wynik dokonanej w stosunku do niego wykładni językowej nie pozostawia żadnych wątpliwości. Nawet w przypadku spełnienia warunków przełamania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej – nie wolno przełamać jednoznacznego językowo przepisu przyznającego jakimś podmiotom określone kompetencje (nie wolno ani rozszerzać zakresu tych podmiotów, ani go zawęzić). Nawet zastosowanie reguł wykładni systemowej w niniejszej sprawie prowadzić winno do wniosku, że ustawodawca wprowadził regulację zawartą w art. 84 ust. 3 prd w obowiązującym brzmieniu, mając na uwadze, że równocześnie obowiązują w systemie prawa przepisy umożliwiające zakazanie wykonywania określonego zawodu, czy też prowadzenia określonej działalności gospodarczej osobom, których postępowanie było niewłaściwe albo zagrażało istotnym dobrom chronionym prawem (art. 39 pkt 2 kk w zw. z art. 41 kk). Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście fakt, że Sąd Rejonowy [...] odstąpił od wymierzenia wspomnianego wyżej środka karnego, poprzestając na skazaniu skarżącego na karę pozbawienia wolności (z warunkowym zawieszeniem jej wykonania) oraz grzywnę. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło zapewne przekonanie, że skarżący - mając na uwadze dotkliwość i charakter orzeczonej kary, a także prowadzone wobec niego postępowanie - w sposób radykalny zmieni swoje postępowanie, a dokonane w przeszłości nadużycia czy nieprawidłowości przy wykonywaniu zawodu diagnosty już nigdy nie będą miały miejsca. Zastosowanie w tej sytuacji przez starostę sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 4 prd nie znajduje żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze poparło argumenty zawarte w tym środku odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne wniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i M. W. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W obu środkach odwoławczych zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 84 ust. 3 prd. Wykładnia art. 84 ust. 3 prd wywoływała wątpliwości, które ostatecznie zostały wyjaśnione przez uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. o sygn. akt II GSP 2/11. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej uchwale stanowisko, że: "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 prd "w wyniku przeprowadzonej kontroli" stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zatem kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 prd jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 prd stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta stosownie do treści art. 84 ust. 2 prd wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, a w art. 84 ust. 3 pkt 2 prd ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 (obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wobec tego, w ocenie NSA brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 prd jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 prd, a elementami tego nadzoru są: nadawanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień. Dalej w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że określenie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. NSA wyraźnie zaznaczył, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić nie tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, ale także, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot na prawach strony (art. 182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. W rezultacie NSA stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokumentu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż art. 84 ust. 3 pkt 2 prd nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Dalej NSA dodał, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 prd zostało wszczęte w wyniku "wyniku przeprowadzonej kontroli", wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień. W rozpoznawanej sprawie, okolicznością bezsporną jest, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę skutkującą cofnięciem mu uprawnień do wykonywania badań technicznych, o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 prd. Przepis prawa stanowiący podstawę cofnięcia uprawnień diagnoście ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie określonych uchybień skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Niezależnie bowiem od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Nadto orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 kk jest uprawnieniem sądu a nie obowiązkiem, co wynika ze sformułowania "sąd może". Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.