II OSK 2411/11

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 283/11 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 283/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2011r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia E. O. (dalej zwanej inwestorem), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2011r. ustalające dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł. z tytułu legalizacji samowolnie ustawionego tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kiosku ulicznego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził w dniu [...] stycznia 2010r. kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w P., podczas której stwierdził istnienie na tej działce pawilonu handlowego typu kiosk o wymiarach w rzucie ok. 4,37×2,86 m i wysokości ok. 2,83 m. Przedmiotowy obiekt budowlany o obudowanej konstrukcji stalowej - szkieletowej z profili zamkniętych ustawiony został na bloczkach betonowych i podmurówce z cegły przy granicy z działką nr [...] w odległości ok. 2 m od krawędzi jezdni, bez pozwolenia na budowę. Inwestorem tego obiektu jest E. O., będąca dzierżawcą działki nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że w wyniku tych ustaleń organ I instancji prawidłowo wszczął i przeprowadził procedurę legalizacyjną w wyniku której ustalił opłatę w prawidłowej wysokości 125000zł stosując przepisy art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – inwestor zarzucił organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 48, art. 49, art. 49b, art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem, a czynności związane z jego posadowieniem nie miały cech ani budowy, ani też odbudowy, były natomiast montażem w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Dodano, że wykonywanie prac montażowych mieści się w zakresie art. 50 ustawy Prawo budowlane, który nie przewiduje opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę inwestora - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że posadowienie kiosku ulicznego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił przy tym, że względy porządku architektonicznego przemawiają za tym, by analogicznie, jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie należy kwalifikować jako budowę – wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sam brak trwałego połączenia z gruntem obiektu budowanego nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź może być zwolniony z tych rygorów. Dlatego też budowa obiektu tymczasowego, który służy prowadzeniu w nim działalności gospodarczej, bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji, dodatkowym argumentem za taką oceną jest to, że w realiach niniejszej sprawy, poprzedni tymczasowy obiekt budowlany, który został zastąpiony przez sporny kiosk, był użytkowany przez 12 lat stając się na długi czas elementem architektonicznym w miejscu, gdzie został ustawiony, co pozwala sądzić, że przez co najmniej podobny czas inwestor zamierza użytkować również nowy obiekt. Ponadto zauważył, że z zestawienia art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wynika, że tymczasowe obiekty budowlane, a więc i kioski uliczne są co do zasady budowane (a więc nie powstają w wyniku montażu), a ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy nie są połączone trwale z gruntem i przewidziane są do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przyjął, że sporny obiekt budowlany nie spełnia wszystkich tych koniunktywnych warunków, co dodatkowo nie pozwala przyjąć, aby powstał on w wyniku montażu. W konsekwencji uznał, że skoro inwestor nie posiadał pozwolenia na jego budowę i jednocześnie spełnił wszelkie warunki określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowane, zasadnie organ nadzoru budowlanego ustalił dla niego opłatę legalizacyjną. Dodał przy tym, że wysokość i sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej wynika ściśle z przepisów prawa, to jest z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustawienie kiosku o wymiarach w rzucie 4,37×2,86 na bloczkach betonowych w miejscu uprzednio istniejącego obiektu stanowi budowę; 2) art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że ustawienie spornego obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieści się w pojęciu montażu nie zaś budowy; 3) art. 48, art. 49, art. 49b, art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że montaż kiosku w miejscu poprzednio istniejącego mieści się w zakresie budowy, o której mowa w art. 48 tej ustawy i tym samym ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł., 4) art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ustawienie kiosku w miejscu uprzednio istniejącego jest przypadkiem innym niż określony w art. 48. Z tych też powodów inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor nigdy nie kwestionował, że (ustawiony w miejsce starego) kiosk handlowy jest tymczasowym obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem. Odmiennie jednak od Sądu I instancji ocenia, że wykonane w celu ustawienia tego kiosku roboty nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane lecz montażem, o którym mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Montaż jest zaś rodzajem robót budowlanych polegających na zespoleniu ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych tworzących obiekt budowlany, część obiektu budowlanego lub wyposażenie trwale z nim związane. Na poparcie tego poglądu podano, że przy robotach tych nie wykonywano obiektu, a jedynie ustawiono na bloczkach betonowych i podmurówce (pozostałych po starym kiosku) wcześniej zakupiony gotowy kiosk, który został wytworzony przez producenta i jak wynika z dokumentacji projektowej przedłożonej w postępowaniu, jest gotowym do montażu przenośnym obiektem. Nie stosowano przy tym żadnych trwałych połączeń tego obiektu z gruntem, czy też z istniejącymi uprzednio bloczkami i podmurówką z cegły. Wobec tego, zdaniem inwestora, postępowanie legalizacyjne tego obiektu powinno być przeprowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o przepisy art. 48 i 49 tej ustawy, które mają zastosowanie tylko w przypadku budowy. Zwrócono przy tym uwagę na rozbieżność w orzecznictwie sądowym w zakresie kwalifikacji tego typu robót. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej i z uwzględnieniem wniosków sformułowanych w przedmiotowym środku odwoławczym. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 48, art. 49, art. 49b i art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623). Uzasadnienie tego zarzutu koncentruje się na odmiennej od Sądu I instancji ocenie skarżącej kasacyjnie w kwestii podstawy prawnej, w oparciu, o którą należy przeprowadzić legalizację kiosku ulicznego samowolnie ustawionego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły legalizację tego obiektu w oparciu o art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w ocenie skarżącej, obiekt ten winien być legalizowany na podstawie art. 50-51 powołanej ustawy, gdyż przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie tylko w przypadku budowy obiektu, a nie jego montażu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z takim poglądem zawartym w skardze kasacyjnej nie sposób się zgodzić bowiem przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie mogły mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wobec zaś braku zarzutu w tym zakresie przyjąć należy, że nie jest kwestionowany fakt, że ustawienie spornego kiosku wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor w niniejszej sprawie nie posiadał, a jak wynika z akt sprawy został o tym obowiązku poinformowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową, od której dzierżawiony jest grunt na którym ustawiono ten pawilon handlowy typu kiosk. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak gdy zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, po przedłożeniu odpowiednich dokumentów, co skarżąca uczyniła po otrzymaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2010r. nakładającego na nią obowiązki w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydane zostało postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Przy czym w treści postanowienia z dnia [...] lutego 2010r. organ nadzoru budowlanego wyraźnie poinformował o prowadzeniu postępowania prowadzącego w kierunku legalizacji samowoli budowlanej z zastosowaniem art., 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 49 ust.1 i 2 oraz art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane prawidłowo naliczona została opłata legalizacyjna zgodnie z załącznikiem do tej ustawy po zaliczeniu obiektu do VII kategorii - inne budowle. Nie sposób zatem zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że prace związane z ustawieniem spornego kiosku były montażem, a nie budową. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że budową jest każde wykonywanie obiektu w określonym miejscu bez względu na wykorzystane przy tym metody i środki. Zatem, także ustawienie po złożeniu odpowiednich elementów pawilonu handlowego typu kiosk na działce, nawet jeżeli polegało tylko na skonstruowaniu tego obiektu z gotowych elementów, jest jego wykonywaniem w określonym miejscu, które mieści się w pojęciu budowy. Za konstatacją taką przemawia także, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, z których wynika, że tymczasowe obiekty budowlane, a więc i kioski uliczne są budowane. Legalizacja tego typu samowoli budowlanej winna być zatem, tak jak w niniejszej sprawie, prowadzona w oparciu o art. 48-49 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2002r., sygn. akt IV SA 50/00, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto w przedstawionym przez skarżącą projekcie budowlanym jednoznacznie określono, że projekt ten dotyczy budowy pawilonu handlowego typu kiosk ( miedzy innymi str.6 i 7.projektu budowlanego). Bez wpływu zatem na przyjętą kwalifikację prawną pozostają podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące braku trwałego połączenia obiektu z gruntem, czy też z istniejącymi uprzednio bloczkami i podmurówką z cegły. Okoliczności te potwierdzają bowiem i tak niesporny w niniejszej sprawie fakt, że pawilon handlowy typu kiosk uliczny, objęty procedurą legalizacyjną jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasowość tego obiektu pozostaje jednak bez wpływu na konieczność uwzględnienia przy jego wykonywaniu reżimów prawnych dotyczących obiektów stałych, to jest budynków. W tym stanie sprawy zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, a orzeczenie Sądu I instancji i wywody zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia należało uznać za odpowiadające obowiązującym przepisom prawa w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z legalizowaniem samowoli budowlanej. Nie może odnieść zamierzonego skutku także podnoszona przez stronę skarżącą odmienna, od wyrażonej przez Sąd I instancji, ocena w zakresie podstawy prawnej legalizacji tego typu robót, sformułowana w orzeczeniu sądu administracyjnego wydanym w innej sprawie. Stany faktyczne zazwyczaj nie są identyczne, a często również inny bywa stan prawny. Przede wszystkim zaś należy mieć na względzie, że wyroki sądu administracyjnego nie mają mocy powszechnie obowiązującej, a zatem nie mogą stanowić podstawy przy kontroli legalności administracji publicznej w sprawach, w których nie zostały wydane. Jedynie ukształtowana linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego może stanowić ukierunkowanie w zakresie interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawach danego rodzaju. Zatem wobec niezasadnych zarzutów skargi kasacyjnej oraz braku podstaw prawnych do miarkowania wysokości lub odstąpienia od ustalenia opłaty legalizacyjnej w toku legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, należało na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.