V SA/Wa 331/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. S. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 200 zł (dwieście złotych); 3. stwierdza ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z dnia [...] stycznia 2011 r. wniesionej przez D. S. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. D. M. z/s w P. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z/s w P. przyznał Skarżącemu – w związku z wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. - jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2009. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego, wskazując iż w sprawie należy ustalić czy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego rozpoznając sprawę nie dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego w sprawie, pomijając wyniki ustaleń w zakresie niepodjęcia przez Skarżącego działań mających na celu usunięcie stwierdzonych niezgodności w odniesieniu do płatności na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego pomniejszył kwotę jednolitej płatności obszarowej ze względu na niepodjęcie ww. działań w roku 2008, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Wskazane niezgodności stwierdza się bowiem w ciągu danego roku kalendarzowego, zmniejszenia lub wykluczenia z płatności dokonuje się na dany rok kalendarzowy, zatem pomniejszenie płatności na rok 2009 o kwotę obniżki z tytułu nieprzestrzegania norm z roku 2008 uznać należy za nieprawidłowe. Ponadto organ wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy inspektorzy terenowi przeprowadzający czynności kontrolne w gospodarstwie beneficjenta stwierdzili, że na całych działkach zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18) organ I instancji winien dokonać weryfikacji przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe płatności stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności. Orzekając na skutek odwołania, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ wyjaśnił, iż ujawnienie w trakcie kontroli w dniach [...] lipca 2009 r. i [...] listopada 2009 r. faktu niepodjęcia działań naprawczych przez Skarżącego, u którego stwierdzono nieprzestrzeganie minimalnych norm w roku 2008, jak również zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych oznaczonych we wniosku literami E, F i G, oznacza, że także w roku 2009 na tych gruntach nie były przestrzegane wymogi utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W rozpatrywanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego dokonał nieprawidłowego zmniejszenia kwoty jednolitej płatności obszarowej na rok 2009 o kwotę obniżki z tytułu nieprzestrzegania norm z roku 2008, co stanowi rażące naruszenie prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw w związku z faktem, iż wskazane przez organ nadzoru naruszenia art. 66 ust. 2b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) na 479/2008, decyzją z dnia 16 lutego 2010 r. oraz naruszenie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników nie miały miejsca; 2. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego w całości, podczas gdy wadą w ocenie organów prowadzących postępowanie w trybie nadzoru dotknięta jest decyzja w części pkt 1 dotycząca pomniejszenia płatności o kwotę 802,44 zł; 3. naruszenie art. 127 §2 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w nieustosunkowaniu się przez Prezesa agencji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2010 r., a wskazującej, iż to Kierownik Biura Powiatowego będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia; 4. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 9 i art. 10 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik spraw, a wyrażające się w niewskazaniu stronie postępowania w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. gdzie można zapoznać się z aktami postępowania; 5. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 9 i art. 10 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik spraw, a wyrażające się w niewskazaniu stronie postępowania w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., iż został w sprawie zgromadzony cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna, co prowadzi do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z/s w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w sprawie przyznania D. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Podkreślenia wymaga, że zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. A zatem organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z/s w P. w dniu [...] lutego 2010r., poprzez brak prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego i następnie oceny całego materiału dowodowego. Wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa a nadto na nieprawidłowe pomniejszenie kwoty płatności w 2009 r. za niezgodności stwierdzone w 2008 r. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w jej uzasadnieniu (str. 8), wskazał już tylko na uzasadniające stwierdzenie nieważności rażące naruszenie przepisów art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 66 ust. 2b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przy czym pomniejszenie płatności na rok 2009 o kwotę obniżki z tytułu nieprzestrzegania norm z 2008 r. organ II instancji uznał tylko za nieprawidłowe. Zdaniem Sądu dla oceny stopnia naruszenia prawa i odpowiedzi na pytanie, czy można nazwać je rażącym w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. D. M. z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczącej przyznania D. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 organ powinien ze szczególną uwagą odnieść się do pojęcia rażącego naruszenia prawa, które poprzez swą nieostrość wymaga ostrożności w stosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy zarzut organu kierowany do decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczy nie samej zasady zastosowania pomniejszenia a koncentruje się na roku, w którym to pomniejszenie zastosowano organ powinien szczególnie rozważyć trzecią przesłankę pozwalającą na uznanie stopnia ujawnionego naruszenia za rażące. Przesłanką tą są racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają nieakceptowane społecznie i sprzeczne z zasadami państwa prawa skutki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 824/09, wprost stwierdził, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Uczynić to zatem powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji.