I OSK 1185/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 148/10 w sprawie ze skargi C. O., J. O. i M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek C. O. i J. O. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr 148/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę C. O., J. O. i M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądzając od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. O. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 i 5, art. 132 ust. 1a, 2, art. 134 ust. 1, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C. i J. O. za działkę nr [...] o pow. 0,0099 ha, położoną w B., objętą księgą wieczystą nr [...], która stała się własnością Powiatu B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. strona zwróciła się do Starosty Powiatu B. "o zapłatę za zabrany grunt pod przebudowę i modernizację ul. [...] w B.". W trakcie postępowania ustalono, że obszar gruntu zajęty pod drogę powiatową – [...], stanowi między innymi część działki ewidencyjnej nr [...], która była objęta księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B. Część działki nr [...], zajętej pod drogę, na podstawie dokumentacji podziałowej [...], zarejestrowano w operacie ewidencyjnym jako działkę nr [...] o pow. 0,0099 ha. Pozostałą część działki nr [...] w operacie [...] oznaczono jako działkę nr [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w B., Gmina B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0099 ha. Własność Powiatu została ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Na podstawie wpisów w księgach wieczystych ustalono, że właścicielem działki nr [...] (z której, po podziałach geodezyjnych, powstała działka [...]) wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. była M. O., która umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2000 r. Rep. A nr [...], przekazała C. i J. O. własność nieruchomości. Organ I instancji podkreślił, że C. i J. O., którzy w dniu [...] października 2004 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. i nie utracili prawa własności tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r., jak wskazuje art. 73 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż nabyli ją na podstawie umowy darowizny, zawartej w dniu [...] listopada 2000 r. Rep. A nr [...]. Z tego względu Starosta B. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na ich rzecz. C. i J. O. decyzję Starosty B. uczynili przedmiotem odwołania, jakie złożyli do Wojewody Małopolskiego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, wskazując, że o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną może ubiegać się wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. C. i J. O. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie byli właścicielami działki nr [...], a tym samym nie przysługuje im roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość. Powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. O., J. O. oraz M. O. Wskazali, że intencją M. O. było przekazanie (cesja) wszelkich ewentualnych roszczeń, jakie nowi właściciele mogliby mieć wobec osób trzecich, w tym wobec Starostwa Powiatowego. Wniosek z dnia [...] października 2004 r. złożony został na jej wyraźną prośbę i de facto w jej imieniu. W dacie zawierania umowy darowizny strony nie miały informacji o zajęciu części gruntu pod drogę publiczną i – ich zdaniem – umową tą dokonano cesji wszelkich roszczeń związanych z przedmiotową nieruchomością. Cesja ta została potwierdzona pismem M. O. z dnia [...] grudnia 2006 r., przy czym złożenie tego dokumentu po dacie wygaśnięcia roszczenia wynikło z winy organu prowadzącego postępowanie, który już w 2004 r. powinien był poinformować wnioskodawców, że wniosek powinien pochodzić od M. O. Skarżący powołali się na art. 1 i art. 17 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175), które zapewniają ochronę własności, a także na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W ich ocenie, odmowa wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oznaczałaby, że Skarb Państwa wzbogaci się kosztem skarżących, co byłoby sprzeczne z wymienionymi aktami prawnymi oraz naruszałoby zaufanie obywatela do Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę, uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OPS 3/09, w którym sformułowano tezę, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r., była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a następnie nie złożyła wniosku o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość i nie brała udziału w postępowaniu toczącym się w przedmiocie odszkodowania z wniosku nabywców tej nieruchomości, ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a więc jest uprawniona do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania. Podzielając to stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał także merytorycznie skargę M. O., a uwzględniając w całości stanowisko współskarżących – C. i J. O., wyeliminował z obrotu prawnego obie podjęte w sprawie decyzje, stosując w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie, naruszył przepis art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, niewłaściwie określając krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W jego opinii, osoby, które nabyły prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w wyniku obrotu cywilnoprawnego po dniu 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości z mocy prawa i ich prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej, nie mają prawa ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Jednocześnie organ zarzucił także naruszenie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w szczególności jego ust. 4 w związku z ust. 1, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż właścicielem nieruchomości uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, jest także podmiot, który po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarł umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i został wpisany jako jej właściciel do księgi wieczystej, podczas gdy dla wykładni pojęcia "złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania przez właściciela nieruchomości" konieczne jest uwzględnienie konsekwencji wynikających z nabycia mienia przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem zarówno automatyzmu w postaci skutku nabycia mienia oraz deklaratoryjnego charakteru decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, co uzasadnia stanowisko, iż uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w takiej sytuacji jest wyłącznie osoba będąca właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. lub jej spadkobiercy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. i J. O. wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zwrócili się także z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie – w drodze stosownej uchwały – czy w tego rodzaju sprawach stronie przysługuje dodatkowe odszkodowanie w formie odsetek za zwłokę, zwłaszcza gdy postępowanie administracyjne, jak w ich przypadku, trwa sześć lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/44, LEX nr 534304) wyraził pogląd, iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę w formie aktu notarialnego nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Z tym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się w pełni zgodzić i podkreślić, że taka też ocena została zawarta w zaskarżonym wyroku. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, umową darowizny objęto całą działkę. Przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko części tej nieruchomości, wówczas jeszcze niewydzielonej. Strona nie miała wówczas wiedzy o działce mającej być zajętą pod drogę publiczną, gdyż decyzja podziałowa, obejmująca tę działkę, została wydana znacznie później. Dopiero po zawarciu umowy darowizny przez M. O. z J. i C. O. w dniu [...] listopada 2000 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdził, iż Powiat B. z dniem 1 stycznia 1999 r. nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w B., Gmina B., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0099 ha. Ta ostateczna decyzja Wojewody stała się podstawą wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej nr [...]. A zatem, nie było podstaw, aby odmówić skarżącym prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. W takiej sytuacji stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest w pełni uzasadnione. Warto zaznaczyć, że na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonało się w istocie wywłaszczenie, bowiem z jego mocy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeszło prawo własności nieruchomości zajętych, bez żadnych formalności prawnych, pod drogi publiczne, niejednokrotnie bez wiedzy osób, którym prawo przysługiwało i było ujawnione w księgach wieczystych. Jednakże podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja wojewody, o czym stanowi art. 73 ust. 3 ustawy. Wywłaszczenie dokonało się zatem z mocy prawa, jednak potwierdzone musi być ostateczną decyzją wojewody. Dopóki więc decyzja ta nie zostanie wydana, nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., prawa do obrotu nieruchomością. Figuruje on bowiem w księdze wieczystej jako właściciel i z tego prawa korzysta, a co za tym idzie – także nabywcy, działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej, nie można odmówić prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną – co prawda – z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie. Jak wskazano w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OPS 3/09, celem, jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, musiało być stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Skoro tak, to nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wskazaną umową darowizny skarżący uzyskali prawo własności nieruchomości obejmującej także działkę, której nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdził Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2006 r. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżących o udzielenie odpowiedzi na pytanie – w drodze stosownej uchwały – czy w tego rodzaju sprawach stronie przysługuje dodatkowe odszkodowanie w formie odsetek za zwłokę, zwłaszcza gdy postępowanie administracyjne, jak w ich przypadku, trwa sześć lat, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny – co zostało już na wstępie zasygnalizowane – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. To oznacza, że problem dodatkowego odszkodowania w postaci odsetek za zwłokę mógłby stać się przedmiotem ewentualnej uchwały NSA, gdyby kwestia ta była wpierw przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego, w tym wywołanego także skargą kasacyjną, i budziła poważne wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w takiej sytuacji mógłby tego rodzaju zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jej przedmiotem jest odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, nie zaś kwestia odsetek za zwłokę w ustaleniu i wypłacie takiego odszkodowania. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Nie mając podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosili C. i J. O. (skarżący do czasu zamknięcia rozprawy nie przedstawili zestawienia poniesionych kosztów prowadzonego postępowania, o których mowa w art. 205 ww. ustawy), Sąd oddalił wniosek strony, stosując w tym względzie art. 151 w związku z art. 64 § 3 w związku z art. 193 w związku z art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.