II SA/Bk 164/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych uchyla zaskarżoną czynność Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. poinformował E. Sp. z o.o. z siedzibą we W., że w związku z wygaśnięciem w dniu 4 maja 2010 r. zezwolenia o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.), tj. zezwolenia udzielonego spółce o numerze: IS-12_PP-4/460-G/133/05 na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.) z mocy prawa utraciło ważność poświadczenie rejestracji automatu o niskich wygranych Dayton Classic z dnia 5 maja 2008 r. nr GL-7240-III/008938/2008, którego ostatnim miejscem eksploatacji był Lokal Gastronomiczny "[...]" w Ł. Od powyższego zawiadomienia zainteresowana spółka złożyła zarówno odwołanie jak i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania od przedmiotowego zawiadomienia z tego powodu, że nie jest ono decyzją administracyjną a jedynie informacją o dokonaniu czynności technicznej wyrejestrowania automatu z sytemu informatycznego. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. pismem z dnia 23 lutego 2011 r. stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że czynność organu nie miała charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz była jedynie zabiegiem technicznym, polegającym na odnotowaniu w Krajowym Rejestrze Automatów do Gier faktu utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu, która nastąpiła z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Dlatego też organ celny nie wszczynał i nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego. Zawiadomienie stanowiło wyłącznie pisemną informację o wykonanej czynności technicznej, nie było natomiast jakimkolwiek rozstrzygnięciem administracyjnym, które dotyczy władczo uprawnień lub obowiązków spółki. Zainteresowana spółka od zawiadomienia z dnia 5 listopada 2001 r. wywiodła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 15 b ust. 4 i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, mimo że zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego ewentualnie zarzuciła naruszenia § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatu pomimo, że nie wygasło zezwolenie w oparciu o które jest on użytkowany i naruszenie art. 128 oraz art. 208 § 1 – Ordynacji podatkowej poprzez orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności ewentualnie o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako nie mieszczącej się w dyspozycji art. 3 ust. 4 (nie ma takiej jednostki redakcyjnej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też przyjąć należy, że jest to oczywista omyłka pisarska a organowi chodziło o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy), ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy, ostatecznie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tzn. podał, że poświadczenie rejestracji przedmiotowego automatu utraciło ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w oparciu o które poświadczenie zostało dokonane. Utrata ważności poświadczenia nastąpiła z mocy samego prawa a skarżona czynność polegała wyłącznie na dokonaniu w systemie KRAG zapisów wynikających z obiektywnie występującego stanu faktycznego oraz poinformowaniu skarżącej spółki o tej czynności. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca spółka dołączyła do akt wniosek o rejestrację automatu – GL1 w którym wpisano zezwolenie z dnia 26 stycznia 2006 r. nr PP-4/460-G/133/05, zgłoszenie przemieszczenia automatu z F.H.U. "[...]" J. P. – C., Sklep Spożywczo – Monopolowy w K. do lokalu gastronomicznego "[...]" w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r., w którym wpisano zezwolenie z dnia 10 stycznia 2008 r. nr PPI/4600-375/AM/07, zgłoszenie zawieszenia eksploatacji automatu od 1 grudnia 2009 r., decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 20 kwietnia 2004 r. udzielającą skarżącej spółce zezwolenia na okres sześciu lat na urządzanie i prowadzenie w województwie podlaskim działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przedłużenia zezwolenia z dnia 20 kwietnia 2004 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd tut. Sądu, wyrażony w wyroku [...], w zakresie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji w związku z okolicznością wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jeżeli przed jego wygaśnięciem nastąpiło przemieszczenie automatu do niskich wygranych do innego zezwolenia, a sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b, udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Według rozwiązań zawartych w art. 24 ust. 1b ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, urządzanych na obszarze właściwości miejscowej jednego dyrektora izby celnej udziela dyrektor izby celnej, na którego obszarze właściwości miejscowej są urządzane i prowadzone takie gry. Na podstawie upoważnienia ustawowego zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.) – zwanej dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia reguluje ono m.in. warunki dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania takich automatów lub urządzeń. Stosownie do treści § 7 rozporządzenia warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia przez upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jednostkę badającą. Paragraf 9 ust 1 i 2 stanowi, że po uzyskaniu przez podmiot pozytywnego wyniku badań poprzedzających rejestrację wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Wniosek o rejestrację każdego automatu lub urządzenia do gier składa się w dwóch egzemplarzach. Do wniosku dołącza się opinię techniczną zawierającą pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację i kopię zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy. W celu potwierdzenia rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje na wniosku, o którym mowa w § 9, poświadczenia rejestracji, w którym wskazuje numer rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Poświadczenie rejestracji stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu lub urządzenia do gier - § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Stosownie do ust 3 § 10 rozporządzenia poświadczenia rejestracji dokonuje się na sześć lat, z zastrzeżeniem m. in. ust. 4 pkt 1, który stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach zakładach wzajemnych. Podmiot prowadzący gry losowe, gry na automatach i gry na automatach o niskich wygranych eksploatuje i użytkuje automaty i urządzenia do gier, w ilości zgodnej z warunkami określonymi w zezwoleniu. Podmiot posiadający zezwolenie może posiadać dodatkowo nie więcej niż dwa rezerwowe automaty do gier na każdy ośrodek gier, pod warunkiem że automaty te będą posiadać poświadczenie rejestracji - § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Kwestię zmiany miejsca punktu, ośrodka eksploatacji automatu lub urządzenia do gier reguluje ust. 3 § 14 rozporządzenia. Stanowi on, że taka zmiana jest dopuszczalna pod warunkiem, że podmiot prowadzący gry na automatach o niskich wygranych, co najmniej na 7 dni przed zmianą miejsca, punktu, ośrodka eksploatacji powiadomi wyznaczonego naczelnika urzędu celnego właściwego według miejsca dotychczasowej oraz przyszłej eksploatacji automatu lub urządzenia do gier o zamiarze przemieszczenia oraz poda: dokładną datę przemieszczenia, adres miejsca punktu, ośrodka dotychczasowej eksploatacji, adres miejsca, punktu, ośrodka przyszłej eksploatacji. Zgodnie z konstrukcją druku GL-2, zawiadamiając o zamiarze przemieszczenia automatu, oprócz adresu przyszłej eksploatacji należy podać numer zezwolenia obejmującego miejsce przyszłej eksploatacji. W ocenie Sądu, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem sine qua non dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier, do eksploatacji i użytkowania na terytorium RP jest poświadczenie rejestracji takiego automatu lub urządzenia. Z kolei przez wygaśnięcie zezwolenia o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy należy rozumieć sytuację w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia na podstawie którego prowadzona jest aktualnie działalność obejmująca eksploatację automatu a nie zezwolenia pierwotnego. Za tym stanowiskiem przemawia następująca argumentacja. Powyższe przepisy nie wskazują aby chodziło o zezwolenie, na podstawie którego dokonano rejestracji a odnoszą się ogólnie do zezwolenia z art 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Biorąc pod uwagę racjonalność prawodawcy należy dojść do wniosku, iż gdyby chciał on uzależnić ważność rejestracji od zezwolenia pierwotnego, znalazłoby to swoje bezpośrednie odwzorowanie w treści przepisów (tj. § 10 ust 4 ust 1 rozporządzenia). Przyjęcie odmiennej interpretacji (tj. odnoszącej brzmienie § 10 ust 4 ust 1 rozporządzenia do zezwoleń pierwotnych) przeczyłoby stworzonej przepisami § 14 ust 3 rozporządzenia prawnej konstrukcji umożliwiającej przemieszczanie automatów. Przyjęcie koncepcji uzależniającej ważność poświadczenia rejestracji od zezwolenia pierwotnego w sposób jednoznaczny uniemożliwiłoby zabieg przeniesienia automatów "do innego zezwolenia", na innym terenie, bowiem z chwilą wygaśnięcia pierwotnego zezwolenia, dany automat o niskich wygranych wykluczony zostałby całkowicie z eksploatacji. W ocenie Sądu, jeżeli ustawodawca zamierzałby w sposób jednoznaczny powiązać konieczność dokonania poświadczenia rejestracji automatu z określonym zezwoleniem, to przepisy odnoszące się do poświadczeń rejestracji umieściłby wprost w ustawie (w przepisie dotyczącym elementów koniecznych zezwolenia, tj. art. 35 tej ustawy), a nie w rozporządzeniu. Przyjęta konstrukcja określenia warunków poświadczenia rejestracji automatu w akcie podustawowym wiąże tę czynność z automatem, a nie z określonym zezwoleniem. Skoro zatem w § 14 ust. 3 rozporządzenia prawodawca nie wskazuje dodatkowych warunków skutecznego zgłoszenia przemieszczenia automatu do gry, to należy uznać zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere, że warunkiem legalnego zgłoszenia przemieszczenia automatu jest ważność jego rejestracji i ważność zezwoleń na prowadzenie gier w dacie przemieszczenia tego automatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że czynność Naczelnika Urzędu Celnego stwierdzająca wygaśnięcie rejestracji automatu jest co najmniej przedwczesna. W sprawie niewątpliwe jest, że wygasło zezwolenie skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier o niskich wygranych na terenie województwa podlaskiego (karty 56-60 akt sądowych). Jak wynika z akt administracyjnych i oświadczenia organu wygasły też zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie województwa małopolskiego ( karty 5 -11 akt administracyjnych). Jednakże, w świetle przedstawionej wykładni, fakt wygaśnięcia zezwolenia nie przesądza jeszcze o tym, że wraz z jego wygaśnięciem wygasło poświadczenie rejestracji automatu. Przed stwierdzeniem tej okoliczności organ winien bowiem zbadać czy przed datą wygaśnięcia decyzji nie nastąpiło przeniesienie automatu na teren innego województwa, na którego obszarze skarżąca posiada ważne zezwolenie na prowadzenie punktów gry na automatach o niskich wygranych. Na rozprawie Skarżąca złożyła kopię zgłoszenia przemieszczenia w/w automatu – GL 2 , w którym w rubryce o numerze 35 podano numer zezwolenia: PPI/4600-375/AM/07, a w rubryce o numerze 36 – data wydania zezwolenia, wskazano datę 10.01. 2008 r. Zatem we wniosku o przemieszczenie automatu Skarżąca podała inne zezwolenie niż wygasłe w 2010 r. zezwolenie o numerze IS-12_PP-4/460-G/133/05. Jak można wywnioskować po dacie owego zezwolenia "10.01.2008 r." jest ono ciągle ważne, gdyż regułą było wydawanie tego rodzaju zezwoleń na okres sześciu lat. Wygaśnięcie poświadczenia rejestracji automatu z powodu upływu 6 letniego okresu ważności rejestracji następuje z mocy samego prawa. Natomiast w niniejszej sprawie organ stwierdził, że owo wygaśniecie nastąpiło z powodu wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier o niskich wygranych o numerze IS-12_PP-4/460-G/133/05. W ocenie Sądu stanowisko to nie zostało dostatecznie udokumentowane, gdyż nie zostało poparte ustaleniami na okoliczność tego czy przemieszczenie automatu nastąpiło na teren województwa, na obszarze którego być może Skarżąca legitymuje się ważnym zezwoleniem. Dlatego też w ocenie Sądu skarga na czynność stwierdzającą wygaśnięcie poświadczenia rejestracji automatu była dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i jest zasadna, bowiem organ dokonał oceny faktu prawnego w sposób niezgodny z prawem, która to ocena rzutuje na uprawnienia Skarżącej w zakresie posługiwania się w/w automatem w prowadzeniu działalności gospodarczej na podstawie jeszcze obowiązujących zezwoleń na działalność w zakresie gier o niskich wygranych. Wskazać należy, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Ponadto akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim aktem, bowiem stanowisko organu powoduje określone i konkretne skutki w sytuacji prawnej skarżącej Spółki, a mianowicie konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia rejestracji automatu jest brak możliwości jego dalszej eksploatacji przez Spółkę – argument a contrario wynikający z § 7 i 10 ust. 2 rozporządzenia. Podzielić przy tym należy ocenę organu, że samo wykreślenie automatu z systemu KRAG nie wypływa na uprawnia bądź obowiązki Skarżącej, zatem tak określona czynność nie mogłaby być przedmiotem rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jako nie mieszcząca się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że wygaśnięcie rejestracji automatu z powodu wygaśnięcia zezwolenia wymaga przeprowadzenia ustaleń przez organ rejestrujący czy istotnie zezwolenie pierwotne wygasło a jeśli tak to czy przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego nie nastąpiła alokacja automatu na inny obszar, na którym podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada zezwolenie. Stwierdzenie wygaśnięcia rejestracji powoduje utratę prawa do eksploatacji takiego automatu. Zatem stwierdzenie wygaśnięcia rejestracji z powodu wygaśnięcia zezwolenia do którego pierwotnie był przypisany automat, jako wymagające ustaleń organu i skutkujące wskazanymi powyżej konsekwencjami prawnymi jest czynnością organu w rozumieniu art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chybiony jest także zarzut organu co do przedwczesności skargi (karta 65 akt sądowych). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane przez skarżącą w urzędzie pocztowym w dniu 10.01.2011 r. (karta 38 akt administracyjnych) a doręczone organowi w dniu 13.01.20011 r. (karta 33 akt administracyjnych). Natomiast skarga na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. została przesłana do organu w dniu 18.02.20011 r. (karta 12 akt sądowych). Zgodnie z art. 53 § 2 ppsa w przypadku skargi na czynność skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcie do naruszenia prawa w terminie 30 dni, należało więc przyjąć, że termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie doręczono organowi 13.01.2011 r., to 30 dniowy termin do udzielenia odpowiedzi upływał 14.02.2011 r. (poniedziałek) i wobec faktu nieudzielania odpowiedzi w tym terminie, termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazówki tut. Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. W przypadku stwierdzenia przez organ, że nie doszło do wygaśnięcia rejestracji automatu nie będzie zachodzić potrzeba wydania aktu w sprawie. Na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Stosownie do art. 146 § 2 tej ustawy w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Należy podkreślić, że art. 146 § 2 ustawy stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Z regulacji prawnej wynika, że Sąd nie ma obowiązku orzekać w wyroku o uznaniu uprawnienia lub obowiązku. Mając na uwadze, że nie wszystkie okoliczności w stanie faktycznym zostały wyjaśnione Sąd nie mógł skorzystać z możliwości prawnej przewidzianej w art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną czynność.-