II OSK 2293/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 833/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 2293 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez P. B. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą dobudowę balkonu na IV piętrze od strony elewacji frontowej oraz od strony elewacji podwórka wraz z przebudową otworów okiennych na drzwi balkonowe w elewacji frontowej i elewacji podwórka na IV piętrze budynku przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] w K. dla inwestora "[...]" Sp. z o.o. w K. K. C.- J. i N. G.- C. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Organ wskazał na to, że w trakcie prowadzonego postępowania nikt nie kwestionował prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brak jest dowodu, iż złożone przez inwestora oświadczenie jest nieprawdziwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. C. – J., podnosząc, że zgodnie z ustawą o własności lokali przebudowa nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc zgoda na takie prace może być wydana jedynie przez wspólnotę mieszkaniową. Ponieważ ani inwestor, ani jego następca prawny nigdy takiej nie posiadali, to złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było zgodne z prawdą. Jednocześnie strona stwierdziła, że inwestycja wchodzi w przestrzeń jej lokalu mieszkalnego nr [...], a przeprowadzenie robót związanych z rozbudową spowoduje naruszenie konstrukcji i instalacji jej lokalu. Nadto wskazała, iż Wojewoda nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. przenoszącej pozwolenie na budowę na rzecz P. B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie inwestor oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uprawdopodobnił uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej o powołaniu Zarządu oraz uchwałą Zarządu o wyrażeniu zgody na zamierzoną inwestycję. Powołując się na art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że wykonanie balkonów w ścianach budynku oraz przebudowa otworów okiennych na drzwi balkonowe stanowi przebudowę nieruchomości, a więc jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W związku z tym inwestor winien przedstawić również uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą upoważnienie Zarządu do udzielenia zgody na zamierzoną inwestycję. Wobec jej braku złożone oświadczenie nie potwierdza prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że oświadczenie winno być złożone zgodnie z określonym wzorem, a organ architektoniczno- budowlany ma obowiązek zbadać prawidłowość wypełnienia oświadczenia. Niezbadanie wskazanej kwestii spowodowało rażące naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a. niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak rozpatrzenia wszystkich dowodów. To zaś stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż wywoływało skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Odnosząc się natomiast do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa przenoszącej pozwolenie na budowę, organ odwoławczy wskazał, że będzie to przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył P. B., wnosząc o uchylenie jej i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) poprzez przyjęcie, że uchwała zarządu wspólnoty nie jest wystarczająca do przyjęcia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. art. 28 Prawa budowlane, art. 28 K.p.a., art. 156 § 1 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przeprowadzenie postępowania wszczętego na wniosek osoby niebędącą stroną, 3. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także błędne przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 4. art. 28 Prawa budowlanego polegające na pominięciu przez organ I i II instancji [...] Sp. z o.o. w przedmiotowym postępowaniu i nie doręczenie jej wydawanych rozstrzygnięć w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając ponadto, że K. C. – J. wskazywała, że sporna inwestycja powoduje m.in. zniszczenie sufitu, naruszenie instalacji i konstrukcji w lokalu mieszkalnym nr [...], którego jest właścicielką, a zatem jej interes prawy należy wywodzić z § 203 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uczestniczka K. C. – J. wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Swoje uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu wywiodła ona z faktu bycia właścicielką lokalu mieszkalnego oraz bycia członkiem Zarządu Wspólnoty. Podzieliła także stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadą, gdyż obie kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Odwołując się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wymienionych w normach art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., Sąd podkreślił konieczność właściwego motywowania decyzji, przez co organ realizuje zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. Jak zaznaczył Sąd, nie zostanie ona zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7- 9 i 11 K.p.a. skutkuje, wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił powyższym zasadom postępowania administracyjnego. W toku całego postępowania skarżący wskazywał, że wnioskodawczyni K. C. – J. nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. I chociaż pełnomocnik uczestniczki w pismach procesowych podnosił okoliczności, które w jego ocenie świadczą o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, to mimo sporu, co do podstawowego zagadnienia w sprawie, a mianowicie zasadności wszczęcia postępowania, organy w obu wydanych decyzjach nie poświęciły temu zagadnieniu ani jednego zdania. Również stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę po pierwsze nie może stanowić uzupełnienia wydanej decyzji, a po drugie zawarte w odpowiedzi uzasadnienie posiadania przez uczestniczkę przymiotu strony polega na przytoczeniu jej twierdzeń, a więc nie jest przedstawieniem analizy tego zagadnienia przez organ. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej zasady. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że w przypadku, gdy dana osoba nie legitymuje się interesem prawnym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych i skutkować musi wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 157 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedstawione wyżej uchybienia powodują, że zarzuty wymienione w pkt 2 i 3 skargi okazały się skuteczne. Za nietrafiony uznał natomiast Sąd zarzut pominięcia w postępowaniu pierwotnego adresata decyzji, bowiem okoliczność ta stanowić może podstawę wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Sąd nie podzielił przedstawionego w skardze poglądu o prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uznając za słuszną w tym zakresie argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad wskazanych na wstępie, w szczególności zadba o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłowe określenie stron postępowania, a następnie subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 152 (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. C. – J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że kwestia legitymacji skarżącej nie była badana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r., gdyż analizę w tym zakresie prowadził zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto, nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżąca w świetle okoliczności niniejszej sprawy taką legitymację posiada. Jest ona, bowiem właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a od czerwca 2009 r. właścicielką lokalu mieszkalnego (do czerwca 2009 r., t.j. w dniu wydania kwestionowanej decyzji właścicielką tego lokalu mieszkalnego była N. G. – C.). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że dobudowa przedmiotowego balkonu skutkuje wejściem w przestrzeń jej lokalu mieszkalnego i powoduje bezprawną ingerencję w jej własność (zniszczenie sufitu, naruszenie konstrukcji części wspólnych lokalu, uszkodzenie wszystkich instalacji, uniemożliwienie korzystania z lokalu). Skarżąca również podtrzymała całą argumentację dotyczącą nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r., podkreślając, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było nieprawdziwe i naruszało normę art. 22 ust. 5 ustawy o własności lokali. Ani poprzedni inwestor, ani obecny takiego prawa nie posiadali. W tym zakresie skarżąca podzieliła stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Prezydent Miasta Krakowa rażąco naruszała art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Precyzując treść tego zarzutu w uzasadnieniu kasacji, jej autor wskazał na prawidłowość stanowiska organu odwoławczego odnośnie oceny, iż w okolicznościach niniejszej sprawy kontrolowana decyzja Prezydent Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r. o pozwoleniu na budowę obciążona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, tj. z powodu rażącej sprzeczności badanej decyzji z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie zupełnie jednak pominęła przy tym dwie, podstawowe dla zasadności tego zarzutu kwestie. Po pierwsze Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie złożonego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestionując przy tym odmienny pogląd strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji. Prezentowane w kasacji stanowisko jest, zatem zbieżne ze stanowiskiem Sądu, co nie pozwalało jednak w żaden sposób na skuteczne zakwestionowanie skarżonego wyroku. Po drugie, skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać tego, iż to nie powyższa kwestia stanowiła podstawę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanych w sprawie decyzji, ale to, iż organy administracyjne nie poczyniły żadnych rozważań odnośnie ustalenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r. Okoliczności powyższe nie pozwalały na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji o niemożności dokonania analizy posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania sądowego. Jak trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji, nie jest zadaniem sądu administracyjnego wyręczanie organu w realizacji powierzonych mu zadań, ale dokonanie kontroli legalności zadań realizowanych przez organ. Stąd też zgłaszana również na obecnym etapie argumentacja odnośnie naruszenia uprawnień właścicielskich przez projektowaną inwestycję nie mogła zostać uwzględniona ani oceniona, bowiem winna ona zostać zbadana samodzielnie przez organy administracyjne. Tymczasem, jak słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, pomimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń odnośnie braku po stronie K. C. – J. interesu prawnego, kwestia ta nie została w ogóle oceniona przez organ. Przyjęcie przy tym, jak czyni to autor rozpoznawanej kasacji, że skoro organy rozpoznawały sprawę merytorycznie, to należy domniemywać, iż uznały one istnienie po stronie wnioskodawczyni legitymacji, wobec zaistnienia sporu w tym zakresie naruszałoby ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym te wyrażone w art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Wszystkie te okoliczności słusznie zresztą eksponował w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd pierwszej instancji, przedstawiając przy tym szeroko poglądy wyrażane na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z tych też przyczyn, nie można było na obecnym etapie przesądzić istnienia lub braku istnienia przymiotu strony postępowania administracyjnego przez K. C. – J. Z tego też względu twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, iż jest ona właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nawiązujące w swojej treści do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należało uznać za przedwczesne i nie podlegające uwzględnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.