II SA/Wa 830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. B. oraz Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2010 r. B. B. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej oraz wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego. Wniosek uzasadniony został naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Zainteresowany stwierdził ponadto, iż wpłacił kaucję za lokal i opłaca za niego czynsz według takich samych stawek jak za lokal służbowy, w związku z powyższym istnieje podstawa do uznania, iż została z nim zawarta umowa najmu lokalu służbowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Komendanta [...] Policji, zaś kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. dopuścił Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku strony decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2003 r. o przydziale na rzecz B. B. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W., uznając, iż nie zostały spełnione przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając odwołanie B. B. i Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...], w którym strony wniosły o uchylenie powyższej decyzji, organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność. Nie zgodził się z zarzutami B. B., iż organ, przyznając kwaterę tymczasową, działał niezgodnie z jego wolą i wprowadził go w błąd. Wskazał, iż wymieniony złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w dniu [...] lutego 2002 r., będąc funkcjonariuszem w służbie stałej. Niebudzącym wątpliwości jest fakt, iż funkcjonariusz złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, a otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Komendant [...] Policji, chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu. Zainteresowany przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji w dniu [...] września 2003 r. została wydana decyzja nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Zainteresowany odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu [...] września 2003 r., od której przysługiwało mu odwołanie do organu II instancji, o czym strona została pouczona i nie skorzystał z możliwości zaskarżenia jej i w związku z tym stała się ona ostateczna. Podkreślił, iż funkcjonariusz, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu nie było przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego, może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej uprawnionemu do lokalu mieszkalnego nie można przydzielić kwatery tymczasowej. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), w myśl którego na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydenta W. w pozwoleniu na użytkowanie – przeznaczenie budynków A i B położonych przy ul. [...] w W. określone zostało jako "budynków zamieszkania zbiorowego". Ponadto, zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy Miastem W. a Komendą [...] Policji w dniu [...] marca 2003 r., w sprawie oddania Komendzie [...] Policji do nieodpłatnego używania wymienionej nieruchomości, [...] upoważniona została do korzystania z omawianego kompleksu mieszkaniowego przez okres 25 lat. Tym samym lokale położone w tych budynkach mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia wymienionych wyżej umowy i decyzji Komendant [...] Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej. Organ II instancji zgodził się z zarzutem, iż w dokumentacji mieszkaniowej funkcjonariusza brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza niezrealizowanego prawa do przydziału lokalu mieszkalnego i złożenia wniosku o jego przydział, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie organu wymienione przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały w omawianym przypadku spełnione. Odnosząc się do kwestii nierozpoznania części wniosku strony w sprawie przydziału zajmowanego lokalu mieszkalnego, stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego są odrębnymi postępowaniami, opartymi o różne podstawy prawne, prowadzonymi przez organy, których właściwość do rozpoznania wniosku w danym przedmiocie może różnić się. Ponadto, do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o przydział tego samego lokalu mieszkalnego jako docelowego. Wniosek B. B. winien być więc przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywany jest w trybie nadzwyczajnym, a organem właściwym do jego przeprowadzenia był Komendant Główny Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. zarzucił powyższej decyzji: – błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta [...] Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, – obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy skutek decyzji nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Komendanta [...] Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało skonsumowane przez stronę. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga rozpoznawana w aspekcie wskazanych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04, LEX nr 180747). Zgodzić się należy z organem nadzorczym, iż decyzja nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2003 r. o przydziale B. B. kwatery tymczasowej nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, nie jest też dotknięta innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. skutkującymi jej nieważność. O tym, że przydzielona kwatera miała charakter tymczasowej i nie była kwaterą stałą skarżący wiedział, jednakże decyzji nie zaskarżył i kwaterę przyjął. Jak wyjaśnia organ, nastąpiło to w warunkach posiadania przez funkcjonariusza niezrealizowanego prawa do lokalu mieszkalnego i złożonego wniosku o jego przydział. Organ chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe policjanta, mając w swoim zasobie jedynie kwatery tymczasowe zaproponował zainteresowanemu przydział lokalu tymczasowego. Dla oceny, czy przydzielenie policjantowi w służbie stałej kwatery tymczasowej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, art. 88 ust. 1 i powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. istotne jest, że decyzja ta nie pozbawiała skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego należnego mu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego, iż przydzielenie kwatery tymczasowej, pomimo niezłożonego wniosku o przydział takiej kwatery stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazać przy tym trzeba, że w niektórych sytuacjach także policjantowi w służbie stałej jest możliwe przydzielenie kwatery tymczasowej, o czym stanowi art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji. Nie jest też uzasadniony zarzut obrazy art. 156 § 2 in fine k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy ograniczenia skutków jakie wywołała wadliwa decyzja, zaś w sprawie takiej wadliwości kwestionowanej decyzji, nie stwierdzono. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.