I OSK 797/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 995/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 998/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu nr [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 1991 r. nr [...], Wojewoda Krakowski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości w Krakowie oznaczonej jako działka nr [...], do której tytuł Skarbu Państwa wynikał z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1980 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], uchyliło swoją decyzję z [...] maja 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i stwierdziło jej nieważność, działając z wniosku R. O., następczyni prawnej b. właściciela tej nieruchomości – J. O.. R. O. wnioskiem z 2 grudnia 2008 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. stwierdził jej nieważność, uznając, że Skarb Państwa nie posiadał prawa własności nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Na skutek wniosku Gminy Miejskiej Kraków o ponowne rozpoznanie sprawy organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję, decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. W skardze na tę decyzję Gmina Miejska Kraków podniosła, że stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest przedwczesne, bowiem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie toczy się postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją z [...] sierpnia 2008 r., na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2011 r. II SA/Kr 1474/10, decyzji tegoż Kolegium z 7 października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z 12 lipca 2010 r. odmawiające, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1980 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził: Zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej, bowiem nie budzi wątpliwości, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie stanowiła mienia państwowego, co było skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1980 r. o przejściu tej nieruchomości na własność Państwa. Nie da się natomiast podzielić zarzutów Gminy, że nie można było jednoznacznie przesądzić o tym fakcie z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, co do decyzji z 21 sierpnia 2008 r., stwierdzającej nieważność decyzji z [...] grudnia 1980 r., gdyż jakkolwiek takie postępowanie się toczy, to jednak w dacie orzekania przez Ministra decyzja z [...] sierpnia 2008 r. była ostateczna. Nadto w wyroku z 18 lutego 2011 r. I SA/Wa 833/10, którym Minister był związany, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wynik sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2008 r., nie jest zagadnieniem wstępnym. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miejska Kraków wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie: – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 6, 7, 8, 97 § 4 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, – art. 174 pkt 2 ustawy Prawa o postępowaniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy poprzez oddalenie skargi, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję komunalizacyjną było podnoszone wobec toczącego się postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji z [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji przesądzającej o tytule własności Skarbu Państwa. R. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, załączając do odpowiedzi kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję tegoż Kolegium z [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2008 r., po wznowieniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Tak zakreślony zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i tylko w ich ramach może rozpatrywać sprawę. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza też, iż Naczelny Sąd nie jest uprawniony ani zobligowany do poprawiania, uzupełniania czy interpretowania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków jakkolwiek z formalnego punktu widzenia odpowiada wymogom dla niej przewidzianym w art. 176 p.p.s.a., to jednak jej zarzuty zostały postawione w sposób nieprawidłowy. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postawione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Jako przepisy prawa materialnego przytoczone zostały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8, 97 § 4 w zw. z art. 156 § 1. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem regulującym zasady postępowania przed organami administracji i jako taki zawiera przepisy procesowe, nie zaś materialne w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jeśli można znaleźć w tym Kodeksie przepisy materialne to nie są nimi art. 6, 7, 8 statuujące ogólne zasady postępowania administracyjnego. Wynika z nich, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 zasada prawdy obiektywnej), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej (art. 8). Przepisy te muszą być stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu, zaś sądy administracyjne oceniają w ich świetle to postępowanie. Jednak, jak powiedziano wyżej, są to przepisy procesowe, a nie materialne, zatem przytaczanie ich jako przepisów prawa materialnego, które miałby naruszyć Wojewódzki Sąd było nietrafne. Jeżeli idzie o art. 97 § 4 k.p.a. to trzeba wskazać, iż art. 97 k.p.a. zawiera jedynie dwa przepisy, z których pierwszy dzieli się na cztery punkty. Przepisu zatem takiego, tj. art. 97 § 4 kodeks postępowania nie zawiera. Podkreślić należy, że stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie można traktować jako jeden element skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu niniejszej skargi został przytoczony art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznać zatem można, że skarżącej Gminie o ten przepis chodzi, zwłaszcza że wyjaśnia się, iż stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było przedwczesne, wobec toczącego się postępowania co do decyzji w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości, będącej z kolei przedmiotem komunalizacji. Z wywodu tego miałoby zatem wynikać, iż organ powinien zawiesić swoje postępowanie nadzorcze co do komunalizacji, gdyż to drugie ma rozstrzygać zagadnienie prejudycjalne, jednak jest to tylko takie wnioskowanie Naczelnego Sądu co do powodu przytoczenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czego w istocie, jak już powiedziano wyżej, nie można uczynić. Przytoczenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierując się uzasadnieniem skargi kasacyjnej a nie podstawą, jako pojęciem prawa materialnego, w sytuacji gdy jest to przepis procesowy, dotyczą zawieszenia postępowania administracyjnego, było również, jak w przypadku art. 6, 7 i 8 k.p.a., nietrafne. Z kolei jeśli idzie o art. 156 § 1 k.p.a., jak podano w podstawach skargi, to stwierdzić należy, że § 1 tego artykułu dzieli się na siedem punktów. W uzasadnieniu przywołano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy więc uznać, że to o ten przepis skarżącej Gminie chodzi. Nawet jeśli zgodzić się, że jest to przepis materialny, gdyż daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, które przeważnie odnosi się do podstawy materialnej decyzji, choć nie tylko, to zarzutu tego nie da się uznać za usprawiedliwiony. Skarżąca Gmina uważa, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było przedwczesne, jednak w stanie sprawy, kiedy znajduje się w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a próby jej obalenia są nieskuteczne, sytuacja przedwczesności nie zachodzi. Nadto podnieść należy, że jeżeli stawia się zarzut naruszenia przepisu to należy wyjaśnić na czym ono polega. Zarzucając Sądowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gmina w istocie nie wyjaśniła, jaki przepis Sąd naruszył, bowiem nawet nie wskazała, który przepis ustawy uznany za rażąco naruszony, naruszony w rezultacie nie został. Nie mogą to być art. 6, 7, 8 i 97 § 1 k.p.a., gdyż nie one stanowiły o wadzie rażącego naruszenia prawa przez decyzję komunalizacyjną, przy czym jeśli idzie o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to w tym przedmiocie nie toczyło się postępowanie organu, które podlegało ocenie Wojewódzkiego Sądu, zakończonego zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest również niezasadny. Skarżąca Gmina uważa, że Wojewódzki Sąd powinien był zaskarżoną decyzję uchylić, a nie skargę oddalić. Jednak, jak powiedziano już wyżej, w stanie sprawy nie było podstaw do uchylenia decyzji. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.