II SA/Rz 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Robert Sawuła/spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) w [...] postanowieniem z dnia 7 lutego 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez H. Sp. z o.o. odwołania od pisma Starosty Powiatu [...] z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie odmowy zmiany w dowodzie rejestracyjnym nr [..] zapisu dotyczącego dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu IVECO Euro Cargo [..] z 12000 kg na 11500 kg, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Postanowienie wydano na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania wynikająca z braku przedmiotu tego środka prawnego – decyzji administracyjnej. Wyjaśniono, że przedmiotem żądania Spółki H. było dokonanie zmiany w treści dowodu rejestracyjnego pojazdu. Wystawienie dowodu rejestracyjnego jest czynnością materialno-techniczną organu następującą po wydaniu decyzji w sprawie rejestracji pojazdu. Dowód rejestracyjny potwierdza jako dokument urzędowy wydanie decyzji i stwierdza dokonanie rejestracji pojazdu. Żądanie zmiany treści dowodu rejestracyjnego (w tym również w zakresie dotyczącym dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu) nie może następować w drodze decyzji administracyjnej. Pismo Starosty załatwiające odmownie żądanie Spółki H. nie może być zatem traktowane jako decyzja, od której Spółce tej przysługiwałoby odwołanie. Żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do twierdzenia, że sprawa o takim przedmiocie należy do spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Warunkiem zmiany treści dowodu rejestracyjnego jest zmiana wcześniej wydanej decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Odwołanie wniesione od pisma Starosty informującego o braku podstaw do dokonania zmiany w treści dotychczasowego dowodu rejestracyjnego nie kwestionuje decyzji administracyjnej, a więc nie może być rozpatrzone co do istoty. Z tych względów Kolegium uznało, że zobowiązane było stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Z postanowieniem nie zgodziła się Spółka H., składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 w zw. z art. 104 k.p.a., art. 134 k.p.c. (powinno być: "k.p.a."), art. 7, art. 77, art. 80, art. 76, art. 75 oraz art. 78 w zw. z art. 84 k.p.a. Przepisy art. 107 w zw. z art. 104 k.p.a. miały zostać przez organ odwoławczy naruszone przez to, iż błędnie przyjęto, że zaskarżone pismo Starosty nie jest decyzją administracyjną. Zawierało ono bowiem wszystkie elementy właściwe dla decyzji, w szczególności wskazanie adresata, oznaczenie organu i sposób rozstrzygnięcia sprawy (poprzez zawarcie sformułowania, iż zmiana zapisu w dowodzie rejestracyjnym "nie może zostać załatwiona pozytywnie"). Pismo zawierało nawet uzasadnienie w postaci odniesienia się do treści świadectwa homologacji wskazującego masę całkowitą 12 000 kg. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie odniósł się do oświadczenia Iveco Poland Sp. z o.o. z dnia 9 września 2010 r. oraz do treści karty pojazdu. Prawo procesowe naruszono też przez to, że nie wezwano strony do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Naruszono tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Nie uwzględniono ponadto wniosku dowodowego strony, domagającej się zbadania ww. oświadczenia Iveco Poland Sp. z o.o., przez co naruszeniu uległy przepisy art. 75 i art. 78 w zw. z art. 84 k.p.a. Błędnie przyjęło Kolegium, że dowód rejestracyjny jako czynność materialno-techniczna nie może zostać zmieniony z powodu potwierdzenia danych wynikających z decyzji dopuszczającej pojazd do ruchu. W istocie dowód taki, jako "zmaterializowane uzewnętrznienie" decyzji powinien podlegać zmianom dostosowującym jego treść do prawidłowej decyzji rejestrującej pojazd. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania", a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działające przez Wiceprezesa tego organu, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności Kolegium wywiodło, iż nie można pisma informującego o braku podstaw do wydania decyzji traktować jako decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienie podjęte przez SKO w [...] narusza przepisy prawa. Niesporne jest, że strona skarżąca wniosła do Starosty Powiatu [...] o zmianę zapisu w dowodzie rejestracyjnym w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu z, w jej ocenie, nieprawidłowej (12000 kg) na prawidłową (11500 kg). We wniosku wskazano, że ustalenia zawarte w wydanym spółce dowodzie rejestracyjnym zostały oparte na podstawie "błędnie wystawionego wyciągu ze świadectwa homologacji", co stwarzać ma "problemy przy kontroli Inspekcji Drogowej". W konsekwencji tego wniosku działający z upoważnienia starosty młodszy referent w Starostwie Powiatowym w [...] skierował do wnioskującej spółki pismo datowane na dzień 3 listopada 2010 r., w którym poinformował, że zmiana w dowodzie rejestracyjnym "nie może zostać pozytywnie rozpatrzona", w motywach tego stanowiska wskazano, że organ opierał się podczas rejestracji na wyciągu ze świadectwa homologacji, wedle którego prawidłowa masa pojazdu winna wynosić 12000 kg. Pismo doręczono spółce w dniu 4 listopada 2010 r. (dowód doręczenia w aktach sprawy). Pismo to spółka potraktowała jako decyzję administracyjną i wniosła od niej odwołanie, datując go na 21 stycznia 2011 r. W konsekwencji takiego stanu faktycznego SKO w [..] przyjęło, że pismo z 3 listopada 2010 r. doręczone spółce H. nie jest decyzją administracyjną i stwierdziło niedopuszczalność odwołania z powołaniem się na dyspozycję art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest trafne. Problematyka formy aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej w związku z rejestracją pojazdów oraz wydawaniem dowodów rejestracyjnych była przedmiotem uwagi judykatury. W uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 15 listopada 1999 r. OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54) stwierdzono, że "Rejestracji pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) od dnia wejścia w życie tej ustawy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm., zwana dalej Uprd) dowód rejestracyjny pojazdu jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu m.in. pojazdu samochodowego. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się rejestracji pojazdu określa art. 72 Uprd, należy do nich m.in. wyciąg ze świadectwa homologacji lub odpis decyzji zwalniającej z uzyskania homologacji. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Uprd "Rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5". We wskazanej powyżej uchwale NSA przesądzając o decyzyjnej formie załatwienia sprawy rejestracji pojazdu uwypuklił, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Odnosząc się do przykładów zaczerpniętych z wcześniejszego orzecznictwa tego Sądu wskazano, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji ( jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania ( obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać. W uchwale OPK 24/99 wyeksponowano ponadto, że w art. 73 ust. 1 ustawy jest mowa o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego: o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic (tablicy) rejestracyjnych. Samo wydanie dowodu rejestracyjnego jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność jednak nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. Akt rejestracji pojazdu zatem ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Skoro ustawa nie wyłącza stosowania w tych sprawach kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), postępowanie w tych sprawach normuje ten kodeks. Nie ulega zaś kwestii, że załatwienie sprawy w tym postępowaniu (zarówno pozytywne dla strony, jak i negatywne) następuje przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). W ocenie orzekającego Sądu motywy stanowiska NSA zajęte w cyt. uchwale OPK 24/99 nadal są aktualne i mogą stanowić wskazówkę dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca spółka trafnie wywodzi, że w judykaturze przyjęto, iż dla uznania, że akt administracyjny stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. wystarczy, aby zawarto w nim oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Pismo z 3 listopada 2010 r. podpisane w imieniu Starosty Sanockiego spełnia te minimalne wymogi, w szczególności zawiera odmowne załatwienie podania skarżącej spółki. Skoro efektem uprzednio podjętej przez Starostę [...] decyzji z 6 stycznia 2000 r. o zarejestrowaniu pojazdu marki Iveco nr nadwozia[...] było wydanie dowodu rejestracyjnego serii [..], którego ustalenia strona skarżąca kwestionuje jako nieprawidłowe, to trybem, w którym należy rozpoznać wniosek spółki H. jest tryb decyzji administracyjnej. Zważyć należy, iż w źródłowym wniosku strona skarżąca wywodziła o dokonaniu rejestracji w oparciu o nieprawidłowy wyciąg ze świadectwa homologacji, co mogłoby wskazywać na wolę uruchomienia trybu wznowienia postępowania, z powołaniem się np. na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie można także wykluczyć, aby wolą strony było domagania się zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Abstrahując od tego, czy organ I instancji prawidłowo odczytał wolę strony wyrażona w źródłowym wniosku, to pismo Starosty [...] zawiera element merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej. Skoro więc było decyzją administracyjną, SKO w [..] nie mogło uchylić się od rozpoznania odwołania z powołaniem się na jego niedopuszczalność. Skarżony organ dopuścił się zatem naruszenia art. 134 k.p.a., stanowiącego m.in. że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W sprawie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. przewidującego że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, naruszenia te nie tylko mogły, ale miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż art. 78 Konstytucji RP wskazuje, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Wzruszenie zaskarżonego postanowienia oznaczać będzie, że SKO w [...] rozpozna wniesione odwołanie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.