II SA/Ol 323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża przez firmę A. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W myśl tego przepisu uzgodnienie z wójtem w sprawie udzielenia koncesji następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kryteria te są bezwzględnie wiążące i to, że dla przedmiotowego terenu została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mogło być podstawą uzgodnienia. Z uwagi na brak planu sprawa winna być rozpoznana w oparciu o studium, zaś postanowienie wójta w ogóle nie odnosi się do tego kryterium. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył D. M.. Wskazał on, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym i brak jest podstaw do sformułowania takiego zarzutu wobec postanowienia Wójta Gminy. Kolegium nie powinno się ograniczać do normy art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, ale uwzględnić także przepisy Konstytucji, art. 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8, 9 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do rozbieżności dochodzi zwłaszcza między przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 16 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji. Dlatego też można się zastanawiać czy w świetle art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część zapisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodna z Konstytucją. Nie można zapominać o treści art. 5 kodeksu cywilnego jak również o tym, że rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych powinno być na rzecz, a nie przeciwko prawom i wolnościom obywateli. W sprawie tej natomiast mamy do czynienia z przepisami, które w zależności od różnej interpretacji pozwalają na wyprowadzenie różnych wniosków. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono jakimi przesłankami należy się kierować aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa. Działalność gospodarcza, o którą ubiegał się skarżący to działalność polegająca na wydobywaniu kopalin ze złóż. Treść przepisu na mocy, którego możliwe jest uzgodnienie nie ma szczególnie skomplikowanego charakteru i nie jest dopuszczalne stosowanie innych kryteriów niż przewidziane w ustawie. Pozostawienie w obrocie ocenianego postanowienia prowadziłoby do tego, że wójt na podstawie wydanej decyzji wkroczyłby w rzeczywistości w kompetencje władcze rady gminy. Na powyższe postanowienie skargę do sądu wywiódł D. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto skarżący podkreślił, że nikt nie podnosił tego, iż przepis art. 16 ust. 5 jest wadliwy lub skomplikowany, występują jednak rozbieżności w wyinterpretowaniu normy według, której sprawa powinna być załatwiona. Tym samym wyeliminowany jest zarzut rażącego naruszenia prawa. Planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie A w czasie wydawania postanowienia nie było i nadal go nie ma. Wójt nie powołał się na studium ponieważ w czasie jego opracowywania nie było udokumentowanych geologicznie złóż surowców mineralnych. W ocenie skarżącego Kolegium nie wyjaśniło też "o co chodzi w przesłance o nie sięgnięcie przez Wójta Gminy przy wydawaniu tego postanowienia do aktów organu stanowiącego Gminy". Nie jest trafne powoływanie się na wyrok NSA z 7 października 2010 r., gdyż został on wydany w zupełnie innym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza powyższe, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że naruszenie prawa powoduje nieważność decyzji lub postanowienia, tylko wtedy gdy ma charakter naruszenia rażącego, to znaczy gdy postanowienie lub decyzja zostaną wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa czy też wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji lub postanowienia pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Skarżący w czerwcu 2008r. złożył do Starosty wniosek o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża A. Udzielenie takiej koncesji zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Z 2005 r., Nr 228, poz.1947 że zm.) jest możliwe po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Postanowieniem, którego nieważność stwierdziło Kolegium Wójt Gminy uzgodnił udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa powołując się jedynie na to, że skarżący w listopadzie 2007 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie żwirowni. Analizując treść skargi nie do końca można zrozumieć to czy skarżący podnosi to, że prawa w ogóle nie naruszono czy też to, iż naruszenie to nie było rażące. Prosta analiza sprawy prowadzi jednak do stwierdzenia, że Wójt Gminy wydając w dniu 20 czerwca 2008 r. postanowienie uzgadniające dopuścił rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest jasna i oczywista, trudno jest sobie wyobrazić przepis prawa, który mógłby być bardziej zrozumiały. Mianowicie uzgodnienie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Cytowany przepis prawa wyklucza żeby udzielenie uzgodnienia mogło nastąpić na podstawie innych kryteriów, w tym na podstawie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Wywody skarżącego dotyczące ewentualnej kolizji przepisów prawa dotyczących prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia. Prawdą jest, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydobycie kruszywa jest jednak działalnością szczególną, bo koncesjonowaną, z czego skarżący musi zdawać sobie sprawę, bo przecież ubiega się o udzielenie koncesji. Obowiązuje tu szczególna procedura i jednym z jej elementów jest uzgodnienie przez wójta gminy udzielenia koncesji, ale uzgodnienie to nie jest dowolne, bowiem następuje tylko na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku na podstawie studium. Przepis art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego jest przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w przypadku koncesji dotyczącej wydobywania kopalin ze złóż, a także bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych i w tych sytuacjach nie może być zastąpiony innym przepisem prawa. Gdyby podzielić argumentację skarżącego dotyczącą możliwości uzgodnienia koncesji na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy to uzgodnienie to w rzeczywistości stałoby się czynnością zbędną. W takiej sytuacji nie należałoby niczego uzgadniać, a jedynie żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie taki jest jednak cel i sens przepisu art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego. W całej rozciągłości należy zaakceptować pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r. w sprawie II GSK 703/10 ( Lex nr 610610 ), w którym ten Sąd stwierdził, że określone w art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego rozstrzygnięcie musi mieć charakter zobiektywizowany – związany treścią planu miejscowego, a w przypadku jego braku zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów, aniżeli tych, które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego. Faktem jest, że przedmiotowy wyrok, co podnosi skarżący, zapadł w postępowaniu zwyczajnym, a nie o stwierdzenie nieważności postanowienia, ale przedstawiona argumentacja pozostaje aktualna i na użytek niniejszej sprawy, gdyż wyklucza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zastosowanie tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można też zrozumieć tego, czego skarżący nie rozumie, kiedy Kolegium odnosi się do skutków wydanego przez wójta postanowienia oraz kompetencji rady gminy m. in. w dziedzinie ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Rzeczą oczywistą jest, że zarówno plan zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uchwala rada gminy i to ona odpowiada za treść uchwał. Uzgodnienie koncesji musi pozostawać w zgodzie z miejscowym planem, a w przepadku jego braku ze studium czyli z tym co uchwaliła rada gminy. Gdyby zaakceptować twierdzenia skarżącego dotyczące możliwości oparcia postanowienia uzgadniającego na decyzji o warunkach zabudowy, to uzgodnienie musiałoby być zgodne jedynie z poglądem wójta wyrażonym w decyzji. W takiej sytuacji trudno jest o przykład bardziej rażącego naruszenia prawa niż to co uczynił Wójt Gminy Kętrzyn w postanowieniu z 20 czerwca 2008 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł naruszenia jakichkolwiek przepisów Konstytucji, ani ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dlatego też stwierdzić należy, że swoboda w działalności gospodarczej nie jest swobodą zupełną i podlega pewnym ograniczeniom. Z artykułu 22 Konstytucji wynika, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W dziedzinie koncesji na wydobycie kruszywa ograniczenia wynikają z ustawy, co jest rzeczą oczywistą. Rzeczą równie oczywistą jest, że wynikają one ze względu na ważny interes publiczny jakim jest choćby ochrona środowiska naturalnego. Przy rozstrzyganiu tego typu spraw przepisy kodeksu cywilnego, w tym również jego artykuł 5 nie mają zastosowania, dlatego też dalsze rozważania dotyczące tego przepisu należy uznać za zbędne. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy podnoszona przez skarżącego rola Starosty, gdyż starosta jedynie poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze o wydaniu przedmiotowego postanowienia. Kwestia wszczęcia postępowania jak i późniejsze postanowienie o stwierdzeniu nieważności było suwerenną decyzją Kolegium, co do której Starosta nie miał najmniejszego wpływu. Podobnie należy odnieść się do ewentualnych strat budżetu gminy i powstania nowych miejsc pracy gdyż te ewentualne przesłanki nie mogą decydować o pozostawieniu w obrocie prawnym postanowienia, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Po raz kolejny stwierdzić należy, że bez znaczenia pozostaje również stanowisko Wójta Gminy w złożonym wniosku do Kolegium, bo decydujące i podstawowe znaczenie ma plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku studium, a nie stanowisko wójta. W zaskarżonym postanowieniu jak i postanowieniu je poprzedzającym nie można się doszukać również obrazy przepisów postępowania na co wskazywał na rozprawie pełnomocnik skarżącego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.