I SA/Wa 1671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2008 r., nr [..] odmawiającej uchylenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków w W. z [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w W. (tzw. "[...]") – uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [..] września 2005 r. [...] Konserwator Zabytków w W. wpisał do rejestru zabytków park miejski pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w W. (tzw. "[...]"). Wnioskiem z 29 stycznia 2007 r. J. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją [..] Konserwatora Zabytków w W. W dniu 15 września 2008 r. [...] Konserwator Zabytków w W. wydał postanowienie nr [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków w W. z [...] września 2005 r. [..] Konserwator Zabytków decyzją z [...] listopada 2008 r., znak [...] odmówił uchylenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków w W. z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] weW. (tzw. "[...]"). Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołanie złożył J. S. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5), decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6). Organ wyjaśnił, że ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji. Po stwierdzeniu, że nastąpiło uchybienie terminu obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a nie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Gdy organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania powinien (przy braku możliwości wydania decyzji o odmowie wznowienia) umorzyć postępowanie. Organ wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek J. S. o wznowienie postępowania datowany był na 29 stycznia 2007 r. Wniosek ten wpłynął do [...] Konserwatora Zabytków W. 1 lutego 2007 r. Wobec tego, że w aktach sprawy brak jest koperty potwierdzającej datę wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, organ odwoławczy za datę tę przyjął datę znajdującą się na wniosku tj. 29 stycznia 2007 r. Organ podniósł, że we wniosku z 29 stycznia 2007 r. J. S. jako podstawy wznowienia postępowania wskazał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 kpa. Wnioskodawca podniósł, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków w W. z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w W. (tzw. "[...]"). Natomiast jako okoliczność wskazującą, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa wnioskodawca wskazał fakt samoistnego zajęcia części działki nr [...] przez poprzedników prawnych J. S. oraz przez jego samego. Organ wskazał, że jak wynika z pisma J. S. skierowanego do [...] Konserwatora Zabytków z 4 grudnia 2006 r., już w tym dniu J.S. wiedział o wydaniu decyzji z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego. Zdaniem organu wniosek został złożony po terminie wskazanym w art. 148 § 2 kpa, bowiem podanie zostało złożone 29 stycznia 2007 r. Organ wyjaśnił, że odnośnie faktu samoistnego zajęcia części działki nr [...] przez poprzedników prawnych J. S. oraz jego samego przekroczony został miesięczny termin, o którym stanowi art. 148 kpa. Fakt samoistnego zajęcia części działki nr [...], jako że dotyczy działań samego wnioskodawcy oraz jego poprzedników prawnych, znany był w dniu, w którym J. S. dowiedział się o decyzji z [...] września 2005 r. tj. [...] grudnia 2006 r. Organ wskazał, że wnioskodawca był świadom samoistnego zajęcia części działki nr [...], co wynika z pisma kierowanego do niego z 4 kwietnia 2005 r. Zarządu Zieleni Miejskiej oraz Urzędu Miejskiego w W. z [...] listopada 2005 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Decyzja, której dotyczy wniosek wznowieniowy stanowi o wpisaniu do rejestru zabytków parku miejskiego położonego na działkach nr [...]. Wnioskodawca zaś wywodzi swój interes prawny we wniosku o wznowienie postępowania z faktu, że jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z działką nr [...] wpisaną do rejestru zabytków oraz z faktu samoistnego zajęcia części działki nr [...], w wyniku którego, jak wskazał wnioskodawca, doszło do zasiedzenia tej części działki. Organ podkreślił, że stronami w postępowaniu o wznowienie postępowania wpisującego dany obiekt do rejestru zabytków są podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętych wpisem. Jednakże posiadanie tytułu prawnego do działki, która graniczy z działką wpisaną do rejestru nie powoduje, że na podmiot posiadający tytuł prawny do tej nieruchomości nałożone zostają jakiekolwiek obowiązki lub przyznane zostają uprawnienia w związku z wpisem do rejestru. Podmiotom tym z tytułu graniczenia z działką objętą wpisem nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ podniósł, że interes prawny strony musi być aktualny a nie hipotetyczny. Musi mieć umocowanie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Z tego względu organ nie uznał, że J. S. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z faktu rzekomego zasiedzenia części działki nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S.. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] września 2005 r. o wpisie do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na początku grudnia 2006 r. przypadkowo natrafił w internecie na wzmiankę, że park został wpisany do rejestru zabytków. W dniu 4 grudnia 2006 r. skarżący wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o dostarczenie mu "odpisów wszystkich dokumentów wytworzonych w trakcie postępowania administracyjnego związanego z wpisem Parku "[...]" do rejestru zabytków". W dniu 16 stycznia 2007 r. otrzymał odpowiedź i kopię decyzji z [...] września 2005 r. W ocenie skarżącego dopiero 16 stycznia 2007 r. dowiedział się, że w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków została wydana decyzja, a także o tym, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego. Oznaczało to, że jako strona w rozumieniu art. 28 kpa skarżący będzie mógł wystąpić o wznowienie postępowania. Wskazał, że postępowanie w sprawie wpisu parku do rejestru zabytków zostało wznowione na mocy prawomocnego postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Przepisy art. 123-126 kpa nie umożliwiają, zdaniem skarżącego, uchylenia tego postanowienia w sposób, w jaki to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zasiedzenia nieruchomości skarżący podniósł, że Gmina W. oraz [...] Konserwator Zabytków posiadali – w czasie, gdy toczyło się postępowanie w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków – wiedzę o tym, że część działki nr [...] została zasiedziana. Wobec tego obowiązkiem organu było powiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu. Skarżący podniósł, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie reguluje zagadnienia strony w postępowaniu o wpisaniu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Skarżący podał, że art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy." Zdaniem skarżącego zgodnie z dosłownym brzmieniem tego przepisu właściciel zabytku nieruchomego lub użytkownik wieczysty gruntu, na którym znajduje się zabytek, może jedynie zgłosić wniosek o wpisanie zabytku do rejestru zabytków. Przepis ten nie daje właścicielowi ani użytkownikowi wieczystemu przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez konserwatora zabytków – ani wszczętemu z urzędu ani wszczętemu na ich wniosek. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji tego przepisu, dodając mu znaczenia, jakiego on w istocie nie posiada. Skarżący przywołał także treść przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazał, że przepis ten rozszerza krąg podmiotów bezpośrednio zainteresowanych wpisem nieruchomości do rejestru zabytków np. o osoby, które zasiedziały przedmiotową nieruchomość. Skarżący podkreślił, że skoro ustawa nie definiuje osób mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, to fakt ten nie może być wykorzystywany przez organ odwoławczy do nadawania przymiotu strony na zasadzie uznaniowości. Nie można także przyjąć, że postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków odbywa się bez udziału stron, gdyż wówczas nie byłoby to postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego w zaistniałej sytuacji należy przyjąć, że w tym postępowaniu przymiot strony mają wszystkie osoby zainteresowane postępowaniem w sprawie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. W ocenie skarżącego, skoro jest on użytkownikiem wieczystym działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], wpisaną do rejestru zabytków oraz ze względu na fakt samoistnego zajęcia przez skarżącego części działki nr [...], w wyniku którego doszło do zasiedzenia tej części działki, to ma on przymiot strony w każdym postępowaniu dotyczącym wpisania parku do rejestru zabytków. Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji był zobowiązany wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu wydania przez sąd postanowienia o zasiedzeniu, co w sposób ostateczny uregulowałoby kwestie właścicielskie dotyczące spornej działki. Fakt, że organ pierwszej instancji wydał decyzję nie czekając na to postanowienie sądu świadczy o braku należytej staranności. Skarżący zarzucił organom obydwu instancji opieszałość, przewlekłość i permanentne naruszenia prawa. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie trwało prawie 3 lata. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje na żądanie strony lub z urzędu. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie nie wymienionej w art. 145 § 1 oraz w art. 145 a § 1 kpa. Przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - a m.in. ta właśnie przesłanka została podana we wniosku J. S. o wznowienie - może nastąpić tylko na żądanie strony. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2005 r. (VII SA/Wa 948/05, Lex nr 190883), przed wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, oraz czy został on wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa. Jeżeli wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania lub przekroczono termin do jego złożenia, organ administracji powinien wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W sytuacji gdy dany podmiot wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jego udział w tym postępowaniu lub jest następcą prawnym strony biorącej udział w postępowaniu lub pominiętej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ma on prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący swój interes prawny wywodził z faktów, że jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej działki, do której przylega działka [...] oraz, że część działki [...] była w samoistnym posiadaniu jego poprzedników prawnych, co zdaniem skarżącego, daje mu podstawy do jej zasiedzenia. Prawidłowo organy obydwu instancji wskazały, że skarżący nie ma przymiotu strony w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy interes ma charakter prawny, czy faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego, w oparciu o które rozstrzygana jest sprawa (zob. J. Borkowski, J. Jendrośka, N. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985 r., s. 112). W niniejszej sprawie decyzję o wpisie do rejestru zabytków wydano na podstawie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z przepisów tej ustawy wynika, że prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim właściciela zabytku, użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnym -ograniczonych praw rzeczowych (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1); ale też podmioty będące dysponentami zabytków korzystają z pewnych praw: np. prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 27), czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 73). Skarżący nie należy do żadnej kategorii tych podmiotów. Nie można podzielić zarzutów skargi, że przymiot strony mają wszystkie osoby zainteresowane postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków. W rzeczywistości owe "zainteresowanie" powinno mieć swoje źródło w regulacjach przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; w przeciwnym zaś wypadku jest to jedynie interes faktyczny. Skarżący nie będąc właścicielem, użytkownikiem wieczystym, użytkownikiem, najemcą, dzierżawcą a wobec tego nie mając uprawnień strony, nie mógł skutecznie żądać wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Podstawy żądania nie można się dopatrzeć także w fakcie zajmowania części nieruchomości przez skarżącego bez tytułu prawnego. Z przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. nie wynikają uprawnienia lub obowiązki dla skarżącego. Dlatego nie można przyjąć, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Prawidłowo więc organy obu instancji wskazały, że skarżący nie jest stroną postępowania wznowieniowego. Przy czym organ I instancji wyprowadził nieprawidłowe wnioski z tego twierdzenia. Wydał bowiem decyzję w trybie art. 150§ 1 kpa. Rozstrzygnięcie na tej podstawie może zapaść w stosunku do strony. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że skarżący zwracając się do organu I instancji z pismem z 4 grudnia 2006 r. wiedział o decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru. Natomiast wniosek o wznowienie postanowienia złożył 29 stycznia 2009 r , a więc po upływie ustawowego terminu. Jednakże kwestia ta nie ma doniosłości prawnej, skoro po stronie skarżącego brak jest przymiotu strony postępowania. Również interesu prawnego skarżącego nie kreują powołane w skardze przepisy art. 9 ust. 1 ani 36 ust. 8 ustawy 23 lipca 2003 r. Pierwszy z tych przepisów dotyczy wpisu do rejestru zabytku na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, a drugi dokonywania podziału zabytku wpisanego do rejestru. W niniejszej sprawie żaden z powyżej wskazanych przypadków nie zachodzi. Skarżący nie jest bowiem ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, a sprawa nie dotyczy podziału nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nie musiały powstrzymać się z rozpoznaniem wniosku do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie (tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowanie zostało wszczęte). Zważyć należy, że to w dacie składania podania o wznowienie postępowania podmiot powinien wykazać interes prawny. Nie można bowiem powoływać się na ewentualny przyszły interes prawny. Organ I instancji bezzasadnie wznowił postępowanie, albowiem uczynił to na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania. Prawidłowo procedujący organ powinien był wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże, skoro postępowanie zostało wznowione i wydana została wadliwa decyzja, to organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Podnoszona w skardze przewlekłość postępowania nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, bowiem sprawa bezczynności organów mogła być przedmiotem odrębnej skargi. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).