II SA/Wa 601/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, art. 105 pkt 10, art. 24 ust. 4 oraz art. 188 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zwolnił D. D. ze Służby Celnej w Izbie Celnej w P. z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. D. D. wniósł do Szefa Służby Celnej odwołanie od ww. decyzji. Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia D. D. ze Służby Celnej, w związku z upływem 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, którego przyczyną było prowadzone przeciwko ww. postępowanie karne, w którym przedstawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa z art. [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. D. D. złożył do Dyrektora Izby Celnej w P. wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania, podkreślając, że nie ma on wpływu na czas trwania prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ww. ze służby, a Szef Służby Celnej po rozpoznaniu zażalenia D. D. na wskazane postanowienie, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 105 pkt 10, art. 24 ust. 4 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił D. D. ze służby w Izbie Celnej w P. z dniem doręczenia decyzji, tj. z dniem [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor wskazał, że na skutek prowadzonego przeciwko odwołującemu się śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. [...] funkcjonariusz został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy na mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Okres zawieszenia został następnie przedłużony kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko odwołującemu postępowania karnego. Pismami z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała Izbę Celną w P., że prowadzone przeciwko odwołującemu postępowanie karne nie zostało zakończone i że nadal stosowane są wobec funkcjonariusza środki zapobiegawcze. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w P. uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, a zatem uzasadnionym było podjęcie decyzji o zwolnieniu odwołującego ze Służby Celnej. Organ I instancji wskazał ponadto na negatywne dla Służby Celnej konsekwencje długotrwałego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych, zwrócił uwagę na trudną sytuację jednostek przygranicznych w Izbie Celnej w P., zważywszy na ilość wykonywanych zadań. Podniósł, iż zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego powoduje blokadę etatu, uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy, co wiąże się również z aspektem finansowym, w postaci wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza celnego 50% uposażenia. Od powyższej decyzji D. D. wniósł odwołanie. Szef Służby Celnej po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania wyjaśnił, że ustawa o Służbie Celnej przewiduje obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia jest, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie bezspornym jest, że w przypadku D. D. upłynął okres jego 12-miesięcznego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Został on bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W związku z powyższym na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, stanowiąca podstawę prawną skarżonej decyzji. Szef Służby Celnej podał, że przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego oraz, że pismami z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała Izbę Celną w P., że postępowanie karne w sprawie D. D. nie zostało dotychczas zakończone, jak również, że trudno przewidzieć termin jego zakończenia. Wobec powyższego, jak podkreślił organ odwoławczy, przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a tym samym druga przesłanka z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W związku z czym Szef Służby Celnej uznał, że zwolnienie D. D. ze służby było zgodne z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dopuścił się przy tym dowolności działań, albowiem wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego, związane z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych powoduje "blokadę etatu", utrudnienia organizację pracy w Izbie Celnej w P. oraz w podległych jej jednostkach organizacyjnych, gdzie istnieją niedobory kadrowe oraz wiąże się to z ponoszeniem kosztów z tym związanych, gdyż przez okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia, nie wykonując w tym czasie żadnych obowiązków służbowych, zważywszy, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby. W ocenie Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom odwołującego, w sytuacji trwającego ponad 20 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz w zestawieniu z niewykonywaniem przez odwołującego obowiązków służbowych, nie dają podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie rozstrzygnął i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, że dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby w istniejącej sytuacji niecelowe. Dyrektor Izby Celnej w P., zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, podjął wszelki kroki do dokładnego wyjaśnienia staniu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz wskazał przepisy prawa materialnego, na których się oparł. Wykazał również, że w interesie społecznym leży to, aby czynności celne były wykonywane. W ocenie Szefa Służby Celnej, również zarzut dotyczący konieczności zbadania przez organ administracji okoliczności faktycznych związanych ze stawianymi odwołującemu w postępowaniu karnym zarzutami, jest bezpodstawny, albowiem uprawnionym do oceny kwestii winy bądź niewinności jest sąd karny. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości możliwości powrotu funkcjonariusza do Służby Celnej, co gwarantuje mu art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. D. D., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędne jego zastosowanie – wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ewentualnie poprzez błędną wykładnię – uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Na wypadek gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa, poprzez ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenie, że z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom; brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego; brak udowodnienia, że wskazany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego; naruszenie art. 7 kpa, poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zaistniały podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby. Przedmiotową materię reguluje przepis art. 105 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), który w punkcie 10 stanowi, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Aby więc możliwym stało się zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o powyższą normę prawną, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: - funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy, - nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Nadto, z uwagi na fakt, iż omawiana norma prawna przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach granic uznania administracyjnego, organ korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę winien uzasadnić motywy, jakimi się kierował przy zwalnianiu strony ze służby. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Poza sporem jest także okoliczność, iż w chwili wydawania spornej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało bowiem zakończone. Powyższe sprawia, iż spełnione zostały minimalne wymogi sformułowane przez ustawodawcę, umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ wydając skarżoną decyzję nie uchybił więc przepisom prawa. Za nietrafne uznać należy zarzuty skargi kwestionujące możliwość wydania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Obydwie powyższe decyzje dotyczą bowiem rozstrzygnięć odmiennych kwestii. Decyzje te nie wykluczają się więc wzajemnie. Nadto istnienie w obrocie prawnym decyzji przedłużającej okres zawieszenia w obowiązkach służbowych dodatkowo potwierdza istnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 105 pkt 10 omawianej ustawy. Skoro bowiem strona nadal jest zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych, to jest to jednoznaczne z dalszym istnieniem przyczyn będących podstawą zawieszenia w czynnościach. Powyższe rozwiewa więc wszelkie wątpliwości co do spełnienia drugiej z omówionych na wstępie przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad rok i nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. Nadto, w ocenie Sądu, sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia dowolności w działaniu organu. Organy kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oraz zgodnie z zaleceniami Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonymi w wyroku z dnia 19 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt K 1/04: "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową, co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby – jest poddany licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie", oceniany był słuszny interes skarżącego. Organ podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu, jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym konkretnie przypadku Służby Celnej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. W ocenie tutejszego Sądu, za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie należało uznać wskazany przez skarżącego argument, iż nie ponosi on winy za przewlekłość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej – funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Reasumując, zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). ----------------------- 2