II SA/Wa 286/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia Wydziałowi [...], nie później niż z dniem [...] lutego 2011 r., uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]". Skargę na powyższą decyzję wniósł do tutejszego Sądu założyciel uczelni – [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje. W pierwszej kolejności zbadać i ustalić należało, czy założyciel uczelni – [...] mógł mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy założyciel uczelni w przedmiotowej sprawie posiada legitymację do wniesienia skargi - stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a zatem czy ma prawo domagać się kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), stanowiąc m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy - osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ na etapie postępowania administracyjnego pominął kwestie związane z ustaleniem i oceną, czy założyciel niepublicznej uczelni wyższej (w rozpoznawanej sprawie [...]) mógł być stroną przedmiotowego postępowania. Wskazać należy, iż niepubliczna uczelnia wyższa uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do rejestru uczelni niepublicznych, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 12 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.- dalej uPszw). Od tej chwili uczelnia niepubliczna jako podmiot prawa, odrębny od założyciela będącego osobą prawną, realizuje swe zadania ustawowe (przede wszystkim określone w art. 13 ust. 1 pkt 1-2, 5-8 w zw. z ust. 2 uPszw). Podstawowym zadaniem uczelni jest prowadzenie studiów na określonym kierunku czy makrokierunku, według określonych przepisami prawa standardów kształcenia na określonym poziomie (art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 3, art. 9 uPszw). Prowadząc swą działalność uczelnia niepubliczna korzysta z zagwarantowanej konstytucyjnie autonomii przyznanej szkołom wyższym na zasadach określonych w ustawie (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 4 ust. 1 - 3 uPszw, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie, a w swoich działaniach kieruje się zasadą wolności nauczania. Z przepisów prawa wynika jednak, że zasada autonomii uczelni niepublicznej nie ma charakteru absolutnego, ponieważ organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 5 uPszw). Z kolei założyciel uczelni niepublicznej może podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach określonych przez jej statut (art. 24 ust. 3 uPszw). Z analizy przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że interes prawny założyciela uczelni niepublicznej wystepuje na etapie tworzenia szkoły wyższej. Poza sporem jest że założyciel uczelni ma interes prawny w sprawach o: wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni (art. 20 uPszw, zatwierdzenie statutu uczelni niepublicznej (art. 58 uPszw), wpis uczelni do rejestru uczelni niepublicznych (art. 29 uPszw). Nie budzi wątpliwości to, iż założyciel uczelni ma interes prawny w sprawach mających doprowadzić do wygaszenia i ograniczenia działalności zawodowej uczelni niepublicznej, tj. dotyczących likwidacji uczelni (art. 26 uPszw), czy likwidacji jednostki zamiejscowej uczelni (art. 37 ust. 4 uPszw). Natomiast uprawnienia założyciela uczelni dotyczące fazy działalności szkoły wyższej są ściśle określone i wynikają z konkretnych przepisów prawa. Uprawnienia te obejmują sprawy dotyczące np. przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni i jego cofnięcia (art. 23 uPszw), nadania statutu uczelni niepublicznej (art. 274 uPszw), zmiany nazwy uczelni (art. 255 uPszw), przejęcia funkcji założyciela przez inny podmiot (art. 58 ust. 2 uPszw). Wśród tych uprawnień przepisy ustawy nie wymieniają spraw, które były przedmiotem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie – zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku. Stwierdzić należy, iż zawieszenie uprawnienia na określony czas ze wskazaniem w określonym czasie do spełnienia określonych wymagań nie mieści się w pojęciu "ograniczenia działalności zawodowej" (art. 26 uPszw). Wręcz przeciwnie, co na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. przyznał pełnomocnik organu, takie zawieszenie prowadzi do utrzymania kierunku. Z akt postępowania nie wynika czy i jaki interes prawny posiadał i posiada założyciel uczelni. Organ nie ustalił statusu prawnego [...] (formy prawnej działania [...]), uprawnień [...] jako założyciela uczelni. Nie dołączył do akt postępowania Statutu Uczelni. Nie dokonał tym samym oceny, czy [...] mogło mieć przymiot strony już na etapie postępowania administracyjnego. Powyższe proceduralne wady – brak zgromadzenia w tym podmiocie podstawowych dowodów z dokumentów takich jak Statut Uczelni, Statut [...], wyklucza możliwość dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, czy [...] posiadało przymiot strony na etapie postępowania administracyjnego i czy ma (posiada) legitymację skargową. Rozpoznając ponownie sprawę organ po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyżej wskazane dowody, w połączeniu z analizą ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, dokona wnikliwej i wszechstronnej analizy, czy założyciel uczelni, w przedmiocie czasowego zawieszenia uprawnień uczelni, posiadł przymiot strony w przeprowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji.