II OSK 323/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 887/11 w sprawie ze skargi I. M. i T. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 887/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M. i T. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. - po rozpatrzeniu wniosku inwestora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy Końskich na drodze wojewódzkiej nr [...] - etap I i II, określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponadto określając wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ I instancji stwierdził także konieczność przeprowadzenia monitoringu przyrodniczego oraz nałożył obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie wielkości i rozprzestrzeniania się hałasu do środowiska, jakości wód z odwodnienia drogi odprowadzanych do środowiska, oraz funkcjonalność przejść dla zwierząt. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska: uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1.2.19 i w tym zakresie orzekł: "od początku maja do końca sierpnia zakazuje się prowadzenia prac budowlanych w sąsiedztwie Muzeum Z. S. w S. (w zasięgu min. 2 km) będącego miejscem rozmnażania oraz letniego bytowania nocka dużego, w pozostałym okresie ograniczyć do minimum doświetlenie placu budowy i nie kierować strumieni światła w kierunku wlotów/wylotów nietoperzy oraz uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1.3.6.3 dotyczącym ochrony terenów chronionych akustycznie i wykonania określonych typów ekranów i orzekł w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie obwodnicy Końskich na drodze wojewódzkiej [...] etap I — przedłużenie ul. Kieleckiej na odcinku od ogródków działkowych do ul. S." dotyczy innego zakresu przedsięwzięcia, niż decyzja RDOŚ w Kielcach z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżona decyzja ustala warunki środowiskowe dla przedsięwzięcia o dużo szerszym zakresie, niż to określono w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Końskie. Nadto nie podjęto realizacji przedsięwzięcia w zakresie i na podstawie warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Końskie i dlatego decyzja RDOŚ w Kielach nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Odnośnie zarzutów, iż nie oznaczono w decyzji stron postępowania oraz nie podano pełnej podstawy prawnej, co jest naruszeniem art. 107 Kpa organ zaznaczył, iż reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu stron postępowania nie dotyczy sytuacji, kiedy z uwagi na przepisy szczególne - w przedmiotowej sprawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (określanej dalej ustawą) - w postępowaniu znajduje zastosowanie art. 49 Kpa. Zgodnie z art. 74 ust. 3 w/w ustawy, jeżeli liczba stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, w postępowaniu zastosowanie znajduje art. 49 Kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W takiej sytuacji zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ilość stron w przedmiotowym postępowaniu przekracza 20, a więc organ prowadzący postępowanie nie miał więc obowiązku informowania bezpośrednio każdej ze stron o toczącym się postępowaniu. W obwieszczeniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., informującym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanego przedsięwzięcia organ pierwszej instancji wskazał, kto jest stroną postępowania oraz pouczono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków wobec czego, zdaniem organu odwoławczego, nie naruszono art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Obwieszczenia o toczącym się postępowaniu były wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie RDOŚ w Kielcach, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w Końskich oraz urzędu Gminy w Radoszycach. Organ dopiero po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków formalno-prawnych organ mógł wszcząć postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. Działanie takie uznał zatem za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. W kwestii zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 i 79 ust. 1 powołanej ustawy GDOŚ stwierdził, iż organ dopełnił wszelkich czynności o których mowa w definicji "podania do publicznej wiadomości" zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż żadne przepisy nie wskazują, w jakiego rodzaju prasie ma zostać zamieszczona tego typu informacja, ani tym bardziej, że musi być to gazeta najbardziej poczytna na danym terenie i stwierdził, iż o przebiegu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją strony były informowane w sposób wyczerpujący na każdym z jego etapów. Konsultacje społeczne były prowadzone przez inwestora, a nie RDOŚ w Kielcach. Konsultacje społeczne nie są elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dlatego organ nie jest właściwy do oceny sposobu ich organizacji, przebiegu czy weryfikacji przekazywanych w ich trakcie informacji. W kwestii zarzutów naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o udostępnianiu organ II instancji stwierdził, że RDOŚ w Kielcach dokładnie przeanalizował wpływ planowanego przedsięwzięcia na wszystkie elementy środowiska, a w zaskarżonej decyzji określił warunki jego realizacji i eksploatacji w taki sposób, aby maksymalnie zredukować jego negatywny wpływ na środowisko, zdrowie i życie ludzi poprzez zastosowanie odpowiednich urządzeń ochrony środowiska (np. ekrany akustyczne, systemy odprowadzania ścieków z powierzchni jezdni) oraz właściwą organizację robót. Ochrona przed drganiami realizowana jest w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz normy budowlane i kompetencje w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Odnosząc się do kwestii wariantowania przebiegu inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że inwestor w złożonym wraz z wnioskiem Raporcie przedstawił alternatywne rozwiązania techniczne budowy poszczególnych skrzyżowań, mostów, wiaduktów oraz korekty łuków poziomych. Dokonano wariantowania planowanego przedsięwzięcia zarówno pod względem technicznym, jak i lokalizacyjnym. Organ prowadzący postępowanie zaakceptował przedłożone przez wnioskodawcę wariantowanie inwestycji, a w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. RDOŚ w Kielcach wskazał, iż cyt. "raport winien zawierać wszystkie części składowe określone w art. 66 ustawy (...)". Zdaniem organu nie odniesienie się w sposób bezpośredni do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na gatunki grzybów nie jest uchybieniem. W kwestii nieuwzględnienia wpływu planowanego przedsięwzięcia na ruchy masowe ziemi, wyjaśniono, iż realizacja i eksploatacja planowanego przedsięwzięcia nie jest źródłem tego typu oddziaływań. Organ pierwszej instancji obszernie odniósł się także w zaskarżonej decyzji do żądania skarżących zrezygnowania z realizacji inwestycji w kształcie wskazanym w decyzji RDOŚ w Kielcach na rzecz budowy tzw. "obwodnicy zewnętrznej". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż RDOŚ w Kielcach ustaliwszy, iż przedłożone wraz z wnioskiem mapy ewidencyjne i wypisy z ewidencji gruntów nie obejmuję całego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wezwał inwestora do ich uzupełnienia. W odpowiedzi inwestor przedłożył brakujące dokumenty. GDOŚ za prawidłowe uznał określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w sposób wskazany w punkcie I zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się z zarzutem, iż niewskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach numerów ewidencyjnych działek świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. W ocenie GDOŚ wymiana stolarki okiennej w żaden sposób nie doprowadzi do poprawy klimatu akustycznego w środowisku i zachowania dopuszczalnych wartości wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Natomiast zastosowanie przezroczystych ekranów akustycznych może być zagrożeniem dla ptaków, które migrując mogą rozbijać się o ekrany, w związku z tym w punkcie 2 decyzji organ odwoławczy doprecyzował kwestię konstrukcji ekranów akustycznych poprzez wskazanie na konieczność zastosowania na przezroczystych ekranach akustycznych pionowych pasów, które spowodują, że ekrany będą bardziej widoczne dla ptactwa. W kwestii ochrony populacji nocka dużego organ II Instancji uznając za słuszny zarzut podniesiony przez stronę, dotyczący nie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do terminów, w jakich mogą być prowadzone prace w sąsiedztwie budynku Muzeum Z. S. w S., doprecyzował kwestie terminu i sposobu prowadzenia prac w sąsiedztwie tego budynku. Organ odwoławczy, mając na uwadze, iż przedsięwzięcie w zaproponowanym wariancie dwujezdniowym nie powoduje znacząco negatywnego wpływu na środowisko podzielił stanowisko RDOŚ w Kielcach w kwestii odstąpienia od analizy wariantu jednojezdniowego. GDOŚ stwierdził, iż RDOŚ w Kielcach w toku prowadzonego postępowania nie naruszył art. 6, 7, 8 Kpa i nie dopuścił się uchybień, na które strony wskazywały w złożonych odwołaniach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i T. M., reprezentowani przez syna, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 40 § 2 Kpa w jakim organ I i II instancji nie doręczył pełnomocnikowi strony wymaganych prawem zawiadomień i pism procesowych; - art. 10 § 1 Kpa: a) przedmiocie w jakim pełnomocnik I. M., bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem II instancji, b) w przedmiocie, w jakim GDOŚ w Warszawie przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zebranym materiale, czym uniemożliwił zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem i złożenie końcowych uwag i wniosków, c) w przedmiocie w jakim RDOŚ w Kielcach nie zawiadomił skutecznie stron o toczącym się postępowaniu, jego czynnościach i wydaniu decyzji, d) w przedmiocie wyznaczenia stronom postępowania zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, czym uniemożliwił wypowiedzenie się co do zgromadzonych materiałów i dowodów; - art. 49 Kpa w zakresie, w jakim organy I i II instancji nie zamieściły obwieszczeń w miejscu realizacji przedsięwzięcia; - art. 81 Kpa w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska uznały za udowodnione okoliczności, co do których przeprowadzono postępowanie dowodowe, pomimo iż strony postępowania nie brały udziału w postępowaniu dowodowym; - art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, przez fakt, że sprawa była już częściowo rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a więc w tym zakresie zachodzi nieważność postępowania; - art. 107 § 1 Kpa w zakresie, w jakim nie oznaczono stron w decyzji organów I i II instancji, jak też w zakresie, w jakim organy te nie podały pełnej podstawy prawnej wydanych decyzji; - art. 108 § 1 Kpa w zakresie, w jakim RDOŚ w Kielcach, mimo braku przesłanek nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; - art. 145 § 1 Kpa w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności iż strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu; - art. 8 Kpa w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska nie prowadził postępowania w sposób, który pogłębi zaufanie obywateli do organów państwa; - art. 6 Kpa w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego i materialnego; - art. 7 Kpa w zakresie, w jakim organ II instancji nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie ograniczenia się do odpowiedzi na uwagi odwołujących się, czym naruszył prawo strony do powtórnego merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o oddziaływania na środowisko, tj.: - art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 11 ustawy w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska i nie podały do publicznej wiadomości wszystkich wymaganych prawem informacji; - art. 62 ust 1 pkt 1 lit a i d ustawy w zakresie, w jakim RDOŚ w Kielcach nie przeanalizował bezpośredniego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi, jak też wzajemnego oddziaływania między elementami o którym mowa w lit a-c; - art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska nie przeanalizowały i nie oceniły możliwości oraz sposobu zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; - art. 66 ust. 2 pkt 5 lit a ustawy w zakresie, w jakim w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawiono w sposób właściwy racjonalnego wariantu alternatywnego; - art. 66 ust. 2 pkt 7 lit a i e ustawy w zakresie, w jakim w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wskazano oddziaływania na środowisko, na grzyby i siedliska przyrodnicze, jak również masowe ruchy ziemi oraz wzajemne oddziaływanie pomiędzy elementami, o których mowa w lit. a-e art. 66 ust. 2 pkt 7 ustawy; - art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy w zakresie, w jakim brak wypisów z rejestru gruntów obejmujących obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; - art. 82 ust. 1 pkt lit a ustawy w zakresie, w jakim w decyzji brak dokładnego określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia, gdzie taki wymóg spełniałby wskazanie nr działek ewidencyjnych miejsca realizacji przedsięwzięcia. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska nie zweryfikowały dokumentacji projektowej pod względem zbyt szerokiego zajęcia terenu pod przedsięwzięcie oraz naruszenie przepisów Konwencji z Arhus z dnia 25 czerwca1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 nr 78 poz. 706), w szczególności: art. 1 w przedmiocie braku zagwarantowania udziału społeczeństwa w postępowaniach przed organami ochrony środowiska; art. 6 ust. 2 w przedmiocie braku poinformowania zainteresowanej społeczności na wczesnym etapie w sposób "prawidłowy, terminowy i skuteczny" o prowadzonym postępowaniu i dokonywanych czynnościach postępowania; art. 6 ust. 5 w przedmiocie, w jakim nie przeprowadzono konsultacji społecznych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji. Podnosząc powyższe naruszenia pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżących. Pismem procesowym z dnia 20 września 2011 r. skargę poparł uczestnik postępowania – L. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu, jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 74 ust. 1a ustawy jeżeli liczba stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wypis z rejestru, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, przedkłada się wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu, z racji liczby stron niniejszego postępowania, wskazany przepis znajdował zastosowanie w sprawie. Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd stwierdził, że istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 Kpa jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. W ocenie Sądu organ I instancji zawiadomił skutecznie - poprzez wywieszenie obwieszczeń o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Obwieszczenia z dnia [...] sierpnia 2009 r. - o wszczęciu postępowania, dnia 9 września 2009 r. - o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływanie na środowisko, z dnia [...] marca 2010 r. - o wystąpieniu do inwestora o uzupełnienie raportu o oddziaływanie na środowisko i przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, następnie obwieszczenie z dnia [...] lipca 2010 r. - o wszczęciu i przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia środowisko oraz o możliwości składania uwag i wniosków, z dnia [...] sierpnia 2010 r. - o pozytywnym zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Końskich planowanej inwestycji, oraz obwieszczenia z dnia z dnia [...] września 2010 r. - o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia spełniają wymagania informowania społeczeństwa o planowanej inwestycji. Obwieszczenia te były zamieszczane na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń w siedzibie RDOŚ w Kielcach, w prasie, oraz w siedzibach gmin planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, również w sposób prawidłowy poinformowano strony i społeczeństwo o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że prowadzi postępowanie odwoławcze i zakończenie tego postępowania w terminie określonym w art. 35 Kpa nie jest możliwe ze względu skomplikowany charakter sprawy. O zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji również organ odwoławczy zamieścił stosowne obwieszczenia. Co prawda GDOŚ nie pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 Kpa, jednakże nie może to prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie o inne dowody niż zgromadzone przez organ I instancji. Ponadto skarżący nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tylko w takiej sytuacji, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, są podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 Kpa. Sąd zaznaczył, że żaden z przepisów Kpa nie reguluje kwestii związanej z terminem, w jakim strona mogłaby zrealizować swoje prawo wynikające z art. 10 Kpa. W ocenie Sądu wyznaczony przez organ I instancji 5 dniowy termin na zapoznanie się ze materiałem zgromadzonym w sprawie jest krótki ale wystarczający. Sąd uznał za zasadny zarzut nie doręczenie pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji i postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. Strona postępowania – I. M. dnia [...] września 2010 r. upoważniła swojego syna P. do reprezentowania jej przed RDOŚ w Kielcach. Pełnomocnictwo obejmowało całość postępowania administracyjnego, a zatem również postępowanie odwoławcze. Decyzję doręczono stronie postępowania, ale jednocześnie doręczenia dokonano również w sposób określony w trybie art. 49 Kpa. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2011 r. oba rozstrzygnięcia doręczono ustanowionemu pełnomocnikowi. Zdaniem Sądu nie jest to jednak uchybienie, które prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona nie poniosła bowiem negatywnych konsekwencji związanych z brakiem doręczenia rozstrzygnięć jej pełnomocnikowi, gdyż w ustawowym terminie wniosła do Sądu administracyjnego skargę na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w której jej pełnomocnik szczegółowo i obszernie przedstawił wszystkie zarzuty stawiane decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. w zakresie, w jakim organy ochrony środowiska uznały za udowodnione okoliczności, co do których przeprowadzono postępowanie dowodowe. Organy zapewniły stronom udział w postępowaniu, a z ogłoszenia zamieszczonego w gazecie ogólnopolskiej wynika, że w wskazano w ni m dwa warianty planowanej inwestycji oraz miejsce, w którym istniała możliwość zapoznania się z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Poinformowano nadto o możliwości składania przez wszystkich zainteresowanych uwag i wniosków odnośnie planowanego przedsięwzięcia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa - zarzut nieważności decyzji RDOŚ w Kielcach z uwagi na to, że jest ona tożsama z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia [...] czerwca 2009 r. Analiza obydwu decyzji zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że decyzja Burmistrza Końskich dotyczy innego zakresu przedsięwzięcia, niż decyzja RDOŚ w Kielcach z dnia [...] września 2010 r. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż obie decyzje obejmują swoim zakresem "teren od ogródków działkowych do ul. S." ponieważ decyzja późniejsza, tj. decyzja RDOŚ w Kielcach została wydana dla znacznie szerszego zakresu przedsięwzięci niż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Końskie. W zaskarżonej decyzji w inny sposób wskazano kilometraż, inną też przewidziano szerokość chodników, co miało wpływ na zasięg terenu obejmowanego tą inwestycją, a więc i zasięgiem jej wpływu na środowisko. Nadto bezsporne jest, iż nie podjęto realizacji przedsięwzięcia w zakresie ani na podstawie warunków określonych w decyzji Burmistrza Końskie. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kpa w zakresie nie wyliczenia w decyzji organów I i II instancji wszystkich stron i nie podania pełnej podstawy prawnej decyzji, uznając, że bowiązek z art. 107 § 1 Kpa nie obejmuje sytuacji, gdy decyzje są doręczane w trybie art. 49 Kpa - w drodze obwieszczeń. Także zarzut dotyczący nadania przez organy rygoru natychmiastowej wykonalności, o jakim mowa w art. 108 Kpa, w ocenie Sądu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż organ I instancji szczegółowo wyjaśnił dlaczego skorzystał w tego uprawnienia, powołując się m.in. na możliwość pozyskania funduszy unijnych oraz możliwość rozwoju gospodarczego regionu, w związku z powstaniem drogi o wysokich parametrach technicznych. W ocenie WSA organy administracji publicznej w sposób obszerny uzasadniły zajęte stanowisko, przeanalizowały przedłożony raport oraz odniosły się do podnoszonych uwag i wniosków, a zatem nie naruszyły zasad wynikających z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Nie można także zarzucić organom braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a uzasadnienie zawiera wymogi, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu. Nadto organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora w Końskich o opinię co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia ewentualnego raportu. W opinii sanitarnej z dnia [...] września 2009 r. organ ten uznał potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedłożony raport spełnia wszystkie wymagania, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu i w toku postępowania nie złożono innego dokumentu, który podważałby ustalenia przyjęte w tym dokumencie. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym organ dopełnił wszelkich obowiązków, o jakich mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu. W obwieszczeniu zamieszczonym m.in. w dodatku kieleckim do Gazety Wyborczej z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony w Kielcach wskazał m.in. organ prowadzący postępowanie, przedmiot decyzji, informację o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, w terminie od 22 lipca do 11 sierpnia 2010r., organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, informacji o braku wystąpienia transgranicznego oddziaływania na środowisko. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia przez organy art. 62 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o udostępnianiu przez nie przeanalizowanie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko i nie przedstawienie wariantu alternatywnego. Zdaniem Sądu, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oceniono bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, ponadto możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wymagany zakres monitoringu. Przedstawiając analizę wariantów technicznych, inwestor wskazał, że ich oddziaływanie na środowisko jest w części takie same, np. na stan jakości powietrza czy wód. Oddziaływanie to zostało więc opisane jako oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Różnice w oddziaływaniu na środowisko zostały zaznaczone przy opisie poszczególnych rozwiązań technicznych oraz lokalizacyjnych. Ponadto dokonano porównania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z sytuacją, jaka będzie miała miejsce w przypadku niepodejmowania jego realizacji, tzw. wariant 0. Inwestor w przedłożonym raporcie, przedstawił alternatywne rozwiązania techniczne budowy poszczególnych skrzyżowań, mostów, wiaduktów oraz korekty łuków poziomych. Natomiast później - w wykonaniu wezwania organu, przedstawił także możliwy wariant lokalizacyjnyplanowanego przedsięwzięcia. Mimo, iż wariantowanie lokalizacyjne dotyczy tylko fragmentu drogi, to spełnia ono wymogi ustawowe w tym zakresie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wariantowanie nie musi być związane z analizowaniem przebiegu trasy inwestycji, ale może dotyczyć również np. rozwiązań technicznych, a w niniejszej sprawie dokonano wariantowania planowanego przedsięwzięcia zarówno pod względem technicznym, jak i lokalizacyjnym. Sąd uznał, że z uwagi na brak fachowych opracowań, które podważałyby stanowisko inwestora, należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wariant zaproponowany przez inwestora jest korzystniejszy od proponowanego przez strony pod względem społecznym, środowiskowym, a w związku z tym nie było konieczności przeprowadzania pełnej analizy wariantu alternatywnego. Organy odniosły się również do kwestii wyboru do realizacji inwestycji w wariancie dwujezdniowym wskazując, iż takie rozwiązanie zostało wybrane ze względu na bezpieczeństwo ruchu oraz obciążenia ruchem planowanych skrzyżowań, odniosły się również po podnoszonego zarzutu, że w raporcie nie wskazano oddziaływania na środowisko, grzyby i siedliska przyrodnicze jak również masowe ruchy ziemi wyjaśniając, iż analiza przedstawiana w raportach nigdy nie dotyczy poszczególnych gatunków znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji, a jest ograniczona do gatunków i siedlisk chronionych i cennych na danym terenie. Nadto Sąd stwierdził, iż wbrew zarzutom pełnomocnika skarżących o braku wypisów z rejestru gruntów obejmujących obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie, takie dokumenty zostały złożone do akt administracyjnych tej sprawy. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu nakazującego by w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd uznał, iż prawidłowo zostało określone przez organy miejsce inwestycji. Zdaniem Sądu nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż nie miał zastosowania w sprawie. Postępowanie toczyło się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie dotyczyło lokalizacji przedsięwzięcia. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia postanowień Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., stwierdzając, że nie jest ona umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Zgodnie z art. 4 i art. 9 Konwencji, przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska, a dostęp ten w niniejszej sprawie został zapewniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i T. M., reprezentowani przez adwokata A. B. K. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucili w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się oddaleniem skargi na decyzję Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, mimo, iż obowiązek jego uchylenia wynikał ze wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wobec naruszenia przez Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach: - art. 40 § 2 ustawy kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającego się w pominięcie w toku toczącego się postępowania doręczania decyzji i pism z postępowania administracyjnego skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi, co w konsekwencji spowodowało podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 146 § 1 pkt 4 o treści strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; - art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie; - 110 k.p.a. w związku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie nie zastosowania tezy, iż Organ administracji publicznej, który wydal decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, gdzie mimo występowania dwóch decyzji administracyjnych wcześniejszej Burmistrza Miasta i Gminy Końskie i późniejszej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, obejmujących podmiotowo i przedmiotowo tą samą cześć inwestycji nie stwierdził WSA nieważności, decyzji późniejszej. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku - skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, wynikające z poczynionych błędnych ustaleń faktycznych, poprzez: - naruszenie konwencji z Aarhus sporządzonej w dniu 25 czerwca 1998 roku, która to Konwencja została ratyfikowana przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r, o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Dz. U. 2001, nr 89 poz. 970) opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 9 maja 2003 r. nr 78 poz. 706 . przez odmowę zastosowania wprost jej przepisów co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 91 ust 1 i ust 2 Konstytucji, który stanowi, że ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, a w razie kolizji z ustawą ma pierwszeństwo; - niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji, w art. 3 ust 1 pkt 11 lit a-d. w lit c i d tejże ustawy – jako sposób podania do publicznej wiadomości o wszczęciu postępowania administracyjnego nie odpowiadający wymogom "w sposób właściwy terminowy i skuteczny" jak to jest w art. 6 ust. 1 Konwencji z Aarhus, co w konsekwencji uniemożliwiło czynny udział zainteresowanych w toczącym się postępowaniu a także nie odpowiadający treści przepisu art. 33 ust. 1 ustawy wskazujący, iż przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki podaje do publicznej wiadomości fakt wszczęcia postępowania; - art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i d, w zakresie w jakim RDOŚ w Kielcach nie przeanalizował bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi jak też wzajemnego oddziaływania między elementami o których mowa w lit a- c jak też art. 62 ust 1 pkt 1 lit a i d oraz art. 62 ust 1 pkt 2; - niezastosowania art. art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji. W przepisie tym wskazano co powinien zawierać raport o oddziaływaniu na środowisko, o randze i wadze przepisu, może świadczyć użyte w pkt 1 art. 67 iż: raport powinien zawierać informacje o których mowa w art. 66 określone ze szczegółowością i dokładnością. Jak wynika z analiza akt sprawy wymogu szczegółowości i dokładności raport o oddziaływaniu na środowisko będący częścią akt postępowania; - niezastosowanie art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pomimo, że zdaniem skarżącego przepis ten winien być stosowany. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne I. i T. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz każdego skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż decyzja RDOŚ w Kielcach dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, ponieważ dotyczy zakresu rozstrzygniętego już inną decyzją administracyjną tj. decyzją Burmistrza Miasta Gminy Końskie z dnia [...] czerwca 2009r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Końskich na drodze wojewódzkiej nr [...] Etap I - przedłużenie ulicy Kieleckiej od ogrodów działkowych do ul. S. Wskazane decyzje na odcinku od ul. S. do ogrodów działkowych przy u. K. są tożsame pod względem podmiotowym, bowiem występują w niej te same podmioty, po stronie wnioskodawcy tj. Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzki w Kielcach, jak też pozostałe jakimi są właściciele nieruchomości, przez którą przebiega przedmiotowa inwestycja czy na które będzie oddziaływać. W ocenie strony zakres decyzji jest identyczny co do odcinka, który obejmuje decyzja wcześniejsza tj. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Końskie, natomiast inny kilometraż jest jedynie elementem służącym oznaczeniu. W ocenie I. M. naruszone zostały przepisy postępowania: art. 10 § 1 oraz art. 40 § 2 k.p.a., gdyż jej pełnomocnik P. M. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, a argumentacja Sądu w tym zakresie nie może być zaakceptowana. W postępowaniu przed GDOŚ w Warszawie pisma otrzymywała tylko strona postępowania – I. M. Doręczenie takie zgodnie z utrwalonym w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiskiem ma charakter tylko informacyjny, tym samym nie odnosi skutków prawnych. Skarżąca podniosła, iż doręczenie rozstrzygnięć pełnomocnikowi w dniu 20 kwietnia 2011 r. nie było skutecznym doręczeniem - doręczenia dokonano już po otrzymaniu skargi, w której jednym z pierwszych zarzutów było nie doręczenie pełnomocnikowi decyzji i innych pism adresowanych do strony w toku postępowania. Zasada czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a jej podwójne naruszenie przez organy administracji poprzez nie powiadomienia pełnomocnika strony o dokonanych czynnościach, jak też uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji owocowało nie podniesieniem przez pełnomocnika strony zarzutu niezgodnej ze stanem faktycznym inwentaryzacji drzew. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sadu, że przepisy konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. nie mogą być stosowane bezpośrednio. Konwencja została ratyfikowana przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska - Dz. U. 2001 r. Nr 89, poz. 970) opublikowana w Dzienniku Ustaw z 9 maja 2003 r. Nr 78 poz. 706. Tym samym, zgodnie z art. 91 ust 1 i ust 2 Konstytucji, stanowi część "porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, a w razie kolizji z ustawą ma pierwszeństwo. Argumentem za bezpośrednim stosowaniem konwencji, jest wykładnia powołanego w skardze art. 6 konwencji z Aarhus. W art. 6 pkt 1 lit. a Konwencji wskazano, iż każda ze stron będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I. We wskazanym załączniku w pkt 8 lit. (b) wymieniono - budowa dróg samochodowych i autostrad. W ocenie skarżących w tej sprawie należało przyjąć taką wykładnię art. 49 k.p.a., dzięki której możliwe byłoby zastosowanie kilku form zawiadamiania o dokonywanych czynnościach organów ochrony środowiska. W doktrynie prezentuje się stanowisko, iż użycie w przepisie art. 49 k.p.a. spójnika "lub" obliguje do zastosowania kilku form lokalnego ogłaszania. Kolejnym przejawem naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu jest zdaniem strony wyznaczenie krótkiego terminu na zapoznanie się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami - przed organem I instancji wyznaczony został od 2 do 6 września 2010 r., a z uwagi na fakt, iż w tym terminie przez dwa dni RDOŚ nie pracował ( sobota, niedziela) faktycznie były to trzy dni na zapoznanie się z dość obszernym materiałem. Skarżący w związku z zarzutem naruszenia art. 33 ust 1 ustawy o informacji podnieśli, iż definicja "podania do publicznej wiadomości zawarta jest w art. 3 ust 1 pkt 11 lit. a-d. w lit. c i d jako sposób podania do publicznej wiadomości także przez ogłoszenia w prasie o odpowiednim dla dokumentu zasięgu. Tymczasem Sąd wskazał, iż prasa lokalna to periodyki o zasięgu węższym niż ogólnokrajowe bez sprecyzowania nakładu i innych wymogów. Skarżący zakwestionowali też stwierdzenie Sądu, iż obwieszczenia w toku postępowania administracyjnego spełniają wymogi informowania społeczeństwa o planowanej inwestycji. We wszystkich tych obwieszczeniach użyto sformułowania: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach zawiadamia. Natomiast w obwieszczeniu z dnia [...] lipca 2010 użyto "podaję do publicznej wiadomości" jak też w końcowej części obwieszczenia informuję się "o możliwości składania przez wszystkich zainteresowanych. W ocenie skarżących tylko taka forma jak w obwieszczeniu z dnia [...] lipca 2010 roku, może być uznaną za spełniającą wymagania informowania społeczeństwa. Zdaniem I. i T. M. Sąd nie odniósł się do zarzutu zawartego, iż nie przeprowadzono konsultacji społecznych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji. Wymóg jaki stawia art. 6 ust 5 konwencji z Aarhus, a sposób przeprowadzenia konsultacji społecznych, powinien być przez organy ochrony środowiska dokładnie skontrolowany. W niniejszej sprawie konsultacji nie można uznać za spełniające wymogów zawartych w konwencji z Aarhus. Nadto w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji wskazano co powinien zawierać raport o oddziaływaniu na środowisko, a tego wymogu szczegółowości i dokładności raport o oddziaływaniu na środowisko będący częścią akt postępowania nie spełnia. W ocenie skarżących również organy ochrony środowiska dokonując wariantowania inwestycji wykonały ją w sposób pozorny. Wariantowanie polega tylko na rozwiązaniach, których oddziaływanie na środowisko niewiele się różni. Wariantowanie nie wykraczało poza obszar określony liniami rozgraniczającymi, zawartym w projekcie budowlanym. Skarżący przeciwstawili się poglądowi, iż rodzaje skrzyżowań i rodzaje technik wykonania wiaduktu jest wariantem w rozumieniu art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Nie zgodzili się też z poglądem Sądu I instancji, iż wariantowanie lokalizacyjne choć dotyczy fragmentu drogi spełnia wymogi ustawowe, gdyż wskazana przez Sąd zmiana wniosku, w zakresie zmiany fragmentu drogi, dotyczyła kwestii ominięcia terenu dawnego cmentarza żydowskiego. Nie można mówić, iż przebieg inwestycji przez teren cmentarza żydowskiego był wariantem alternatywnym. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w raporcie brak jest wskazania oddziaływania na grzyby. W przepisie art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a) mowa jest o ludzi, roślinach, zwierzętach i siedliskach przyrodniczych, wodzie i powietrzu i dlatego nieuzasadniony jest pogląd, iż w raporcie należy ograniczyć się tylko do gatunków chronionych, występujących w ramach danego rodzaju. W raporcie wykazano występowanie na tym terenie, gatunków roślin, gatunków zwierząt występujących na terenie objętym oddziaływaniem inwestycji zarówno, objętych ochroną gatunkową, jak też nieobjętych. Tym samym całkowite pominięcie grzybów, stanowi poważne uchybienie, które w efekcie może być niebezpiecznym dla środowiska, jeżeli okaże się, iż na terenie inwestycji występują gatunki grzybów objęte ścisłą ochroną. Zdaniem pełnomocnika skarżących art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ma zastosowanie w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tak przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji statuuje norma art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określając, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd zobligowany jest do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych podstaw skargi kasacyjnej i argumentacji z tym związanej nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić, iż organ administracji dopuścił się innego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze wynika zasada ogólna formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Powyższa zasada (obowiązek) nie ma jednak wymiaru podmiotowo bezwzględnego. Stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż aczkolwiek organ dopuścił się pewnych uchybień, to jednak uchybienia te nie spowodowały negatywnego skutku dla strony. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, iż strona nie brała udziału w postępowaniu i zaistniało naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. organ doręczył stronie I. M. podczas, gdy stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. winien doręczyć decyzję pełnomocnikowi strony, to jednak strona wniosła skargę do Sądu w przepisanym terminie, a pełnomocnik strony – P. M. sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania oraz przedstawił szczegółową argumentację skargi ( 33 strony ). Skarżąca I. M. nie wykazała, aby została pozbawiona możliwości wniesienia skargi, czy też zgłoszenia zarzutów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i przedstawienia stosownej argumentacji, możliwości złożenia wyjaśnień oraz by wskazywane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchybienie to nie uzasadniało przyjęcia tezy, iż strona – I. M. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowiłoby przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. I. M. i jej pełnomocnik P. M. aktywnie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym i skarga do Sądu pierwszej instancji – jak już wyżej wskazano – została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż strona nie poniosła negatywnych konsekwencji związanymi z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., a zatem stwierdzone uchybienie przepisom postępowania nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzje w niniejszej sprawie wydały organy właściwe w sprawach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach w pierwszej instancji i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w drugiej instancji. Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku dróg będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest regionalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku regionalny dyrektor ochrony środowiska - art. 75 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska pełni z mocy art. 127 § 3 tej ustawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. ( art. 75 ust. 1 lit. a) powołanej wyżej ustawy. W tym stanie prawnym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 156 § 1 k.p.a. mimo, że zamieszczony jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, to uznaje się za przepis prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach nie mógł wydać decyzji z dnia [...] września 2010 r., gdyż istniała w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia [...] czerwca 2009 r. i w tym strona upatruje naruszenia art. 110 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie postawienie zarzutu, tj. powiązanie przepisu art. 110 k.p.a. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest prawidłowe z przyczyn wyżej wskazanych. Odnosząc się zaś do naruszenia przepisu art. 110 k.p.a. - zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej - przywołać należy przepisy przejściowe powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ) weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., z wyjątkiem art. 121 i 123 ust. 1, które weszły w życie z dniem ogłoszenia – art. 174 tej ustawy. Ustawa ta określa przypadki, w których inwestora obciąża obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie w przepisie art. 155 postanowiono, iż przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Ustawodawca zatem zwolnił podmioty dysponujące decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych od obowiązku uzyskania decyzji na podstawie nowych przepisów. Powyższe nie oznacza jednak zakazu uzyskania przez inwestora decyzji na podstawie nowych przepisów w sytuacji powzięcia zamiaru realizacji inwestycji na większym obszarze o innych parametrach. Inwestor - Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach legitymuje się decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Końskich na drodze wojewódzkiej nr [...]. Etap I – przedłużenie ulicy K. na odcinku od ogródków działkowych do ulicy S. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wydał na wniosek inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy Końskich na drodze wojewódzkiej nr [...] - etap I i II , przy czym etap I obejmuje budowę obwodnicy Końskich na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. P. i do ul. S. oraz od ul. S. w kierunków torów kolejowych do skrzyżowania z ul. Warszawską, wiaduktu PKP, przebudowę skrzyżowania ulic m.in. Kieleckiej, Krakowskiej Spacerowej i Gimnazjalnej oraz skrzyżowania ulic Kieleckiej i Piłsudskiego, budowę mostu na rzece Czystej w rejonie Kornicy, budowę kanalizacji deszczowej wyposażonej w urządzenia podczyszczające i zbiornik retencyjny, budowę oświetlenia ulicznego, przebudowę infrastruktury technicznej, budowę chodnika na terenach zabudowy, ścieżek rowerowych, zatok autobusowych i wjazdów, a etap II obejmuje rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] od Końskich do skrzyżowania z droga krajową nr [...] wraz z ciągami pieszymi na ternach zabudowy mieszkaniowej, ścieżkami rowerowymi, odwonieniem drogi wyposażonym w urządzenia podczyszczające i zbiornik chłonno – odparowujący, przebudową skrzyżowań z drogami bocznymi, remontem mostu na rzece Czarna w Sieli, zjazdami i zatokami autobusowymi, przebudową oraz uszczelnieniem trawiastych rowów przydrożnych. Wskazać należy, iż I. i T. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zarzucili naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżący prezentują stanowisko, iż została wydana kolejna decyzja w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Stawiając jednak zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. strona nie może skutecznie kwestionować kwestii objętych dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., którego naruszenia nie zarzuciła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia i sformułowaniu zarzutu nie pozwala na odniesienie się do powyższej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, art. 3 ust 1 pkt 11 lit. a-d i art. 6 ust. 1 Konwencji z Aarhus. Wbrew zarzutom skarżących zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające prawidłowość dokonanych przez organy ogłoszeń. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 11 powołanej wyżej ustawy 3 października 2008 r. ilekroć w ustawie jest mowa o podaniu informacji do publicznej wiadomości rozumie się przez to: udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie ( lit.a ); ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie (lit.b); ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu ( lit.c); w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania( lit.d). Rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma przeszkód, aby wykorzystać kilka form ogłoszenia, co tez miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie przyjąć należy, iż pojęcie "prasa" oznacza ogół pism ukazujących się na terytorium Polski. Chodzi tu o wszelkie pisma wydawane w kraju, a więc nie tylko o dzienniki, ale również periodyki, takie jak np. tygodniki, czy miesięczniki. Jeżeli więc ustawodawca nakazuje organowi administracji podanie informacji do publicznej wiadomości w "prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu", to oznacza to, że pozostawia mu jednocześnie wybór, w jakim czasopiśmie (dzienniku czy periodyku) to zawiadomienie zostanie umieszczone, a także w ilu pismach lokalnych ukaże się to ogłoszenie. Wymóg podania informacji do publicznej wiadomości jest spełniony (art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c) i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r.), jeżeli ogłoszenie ukaże się przynajmniej w jednym z czasopism, które spełnia kryterium "odpowiedniego do rodzaju dokumentu zasięgu" ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 16553/06; z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt 1297/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W niniejszej sprawie ogłoszeń dokonano w dodatku kieleckim do Gazety Wyborczej oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w Końskich oraz Urzędu Gminy w Radoszycach. W tej sytuacji należy uznać, że ogłoszenia nastąpiły zarówno w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu jak i przez obwieszczenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Zaznaczyć też należy, iż przepisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. nie regulują sposobu informowania zainteresowanych o toczących się postępowaniach dotyczących środowiska. W niniejszej sprawie nie można skutecznie twierdzić, iż sposób zawiadomienia stron o postępowaniu narusza przepisy Konwencji z Aarhus, w tym art. 6 ust. 1. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit a) i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w raporcie został przedstawiony zakres przewidzianego oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi, na środowisko, dobra materialne, zabytki, a także sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi dowód w sprawie. A zatem, zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za nie spełniający wymogów powołanej wyżej ustawy. W rozważanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działania organów, a także oceny szczegółowości raportu i jego spójności. Sąd pierwszej instancji przeprowadził także analizę podanej wariantowości. Ocena ta nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Jednocześnie zauważyć należy, iż mogą zaistnieć takie sytuacje, iż wariant proponowany przez wnioskodawcę bądź wariant alternatywny pokryje się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano i uzasadniono, że wprawdzie w aspekcie wpływu można by traktować wariant zerowy jako najkorzystniejszy, jednak po przeanalizowaniu okoliczności za i przeciw realizacji przedsięwzięcia za najkorzystniejszy wariant pod katem oddziaływania na środowisko oraz bezpieczeństwa ruchu uznano wariant proponowany przez wnioskodawcę( s. 103 – 105 ). W raporcie zamieszczony został również opis rozwiązania alternatywnego – wariant 2. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego niezastosowanie. W rozważanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, gdyż zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) oddalił skargę kasacyjną.