I OSK 170/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 912/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 912/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie przyznania J. M. renty z tytułu niezdolności do pracy, w drodze wyjątku. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. J. M. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że otrzymuje zasiłek stały z pomocy społecznej, jednak nie wystarcza mu na opłaty, utrzymanie, wykupienie leków oraz podróże do Wojewódzkiej Przychodni Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach. Wyjaśnił, że zamieszkuje w schronisku dla bezdomnych, gdzie koszt utrzymania wynosi 800 zł. Podał, że nie posiada żadnych środków pieniężnych, jest osobą chorą i bezdomną bez prawa do lokalu socjalnego. Prezes ZUS, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił J. M. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Przytaczając treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes ZUS podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 53 lat życia J. M. posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 23 lata i 22 dni. Po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w kwietniu 2002 r., do chwili obecnej, wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionym okresie J. M. nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Organ zaznaczył jednocześnie, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia 13 października 2010 r. wnioskodawca nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku J. M., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności w myśl art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Podał także, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podkreślił, że orzeczona w stosunku do wnioskodawcy częściowa niezdolność do pracy od dnia 1 kwietnia 2005 r. jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Samo istnienie chorób nie zawsze jest natomiast równoznaczne z niezdolnością do pracy. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy podstawę wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ podkreślił także, że w przypadku J. M. przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy (orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS) nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje wnioskodawcę z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Prezes ZUS podniósł także, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, albowiem z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że J. M. otrzymuje zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie z Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie. W skardze na powyższą decyzję J. M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, względnie jej uchylenie i nakazanie ponownego rozpoznania jego wniosku. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Przytaczając treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), Sąd wskazał, iż z jego treści wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Sąd wskazał, że niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego nie dotyczą. Nie ma on bowiem orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a jednocześnie nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn, tj. 65 lat. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia 13 października 2010 r. ustaliła, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy, a okoliczność ta była wiążąca dla Prezesa ZUS. Słusznie bowiem organ wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z uwagi zatem na fakt, że nie została spełniona przesłanka ustawowa niemożności podjęcia przez skarżącego pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, była to okoliczność wystarczająca i przesądzająca o niemożności uwzględnienia jego wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że zbędna była zatem analiza sytuacji skarżącego pod kątem występowania szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym, jak też ocena posiadanych przez skarżącego środków utrzymania w kontekście przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Ponadto Sąd zaznaczył, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby się o nie ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach faktycznych sądu w zakresie nieposiadania przez skarżącego odpowiedniego wieku do uzyskania świadczenie, które to ustalenie nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło wprost do oddalenia skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wobec wadliwego nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny, który dostrzegł luki w materiale dowodowym w postaci braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy skarżącego nie wezwał go do usunięcia tych braków poprzez dostarczenie stosownego orzeczenia, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd utrzymał w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem przepisów k.p.a. i wprowadzającą element kontradyktoryjności do tego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wobec wadliwego nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny nie zapewnił skarżącemu czynnego udział w każdym stadium postępowania, gdyż przed wydaniem obu decyzji z [...] grudnia 2010 r. oraz z [...] marca 2011 r. nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że skarżący dowiedział się dopiero z decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o konieczności przedłożenia orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd utrzymał w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem przepisów k.p.a. i naruszającą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustalenia w zakresie braku wieku emerytalnego skarżącego zostały dokonane samodzielnie przez Sąd z pominięciem dokonania takich ustaleń na etapie postępowania administracyjnego przed organem rentowym, bowiem żadna z decyzji wydanych w sprawie nie zawiera ustaleń w tym zakresie. Stwierdzono, że Prezes ZUS w obu decyzjach wyraźnie poprzestał na ustaleniu, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia, gdyż nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Nie badał przy tym czy spełnia, czy też nie kryterium wieku. Nie wskazał nawet jakie jest owo kryterium. Skarżący kasacyjnie wskazał, że rzeczywiście nie przedstawił Prezesowi ZUS orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, jednakże o konieczności posiadania stosownego orzeczenia skarżący dowiedział się dopiero w momencie otrzymania decyzji z [...] marca 2011 r. W ocenie skarżącego organ rentowy winien był wezwać skarżącego w trybie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dostarczenie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto wskazano, iż organ naruszył treść art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. W ramach naruszenia przepisów prawa procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach faktycznych w zakresie nieposiadania przez skarżącego odpowiedniego wieku do uzyskania świadczenia, które to ustalenie nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych. Zarzut ten należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Wskazać bowiem należy, iż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania przed organami i przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie to, że sąd nie może wyjść poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd i instancji nie dokonywał własnych ustaleń co do osiągnięcia przez skarżącego wieku emerytalnego. Jak już wyżej wskazano Sąd działa na podstawie akt sprawy. Należy podkreślić, iż wiek skarżącego wynika wprost z akt administracyjnych. Okoliczność, że zarówno, decyzja I, jak i II instancji nie zawierają ustaleń w tym zakresie, nie oznacza, iż organ takich ustaleń nie poczynił. Skarżący już na etapie wydania decyzji przez organ I instancji wiedział, iż nie spełnia jednego z koniecznych warunków ewentualnego przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a mianowicie niemożności podjęcia pracy z uwagi na wiek, bowiem nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego. Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż organ zobowiązany był wezwać skarżącego do przedstawienia orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Podkreślić należy, iż orzeczeniem z dnia 13 października 2010 r. Komisja lekarska ZUS ustaliła, iż skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy, co było wiążące dla organu przy wydawaniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. W takiej sytuacji stwierdzenie braku całkowitej niezdolności do pracy w orzeczeniu z dnia 13 października 2010 r. było bowiem wystarczające do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. A zatem, już na etapie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący dowiedział, iż nie spełnia ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem jak już wyżej wskazano brak spełnienia ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności do pracy był skarżącemu znany. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Odnośnie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, iż wniosek o ich przyznanie rozpatruje zgodnie z kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny.