IV SA/Wa 818/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów – oddala skargę – Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu zażalenia T. S. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów leżących w granicach polderu [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. T. S. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego [...], położonych w miejscowości W., nr ewidencyjny [...]. Wnioskodawca, powołując się na treść art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i wniósł o odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie, w związku z zalaniem jego gruntów wodami powodziowymi w maju 2010 r. Wnioskodawca wskazał, że w wyniku zalania ww. nieruchomości doszło do podmycia budynku administracyjno-biurowego, co spowodowało pęknięcie fundamentu i ściany budynku, jak również posadzki. Nastąpiło też zalanie studni głębinowej i zniszczeniu uległy nasadzenia roślin ozdobnych. Do strat wnioskodawca zaliczył także utratę korzyści finansowych oraz zastrzegł, że odszkodowanie powinno uwzględnić ewentualne szkody, które ujawnią się w terminie późniejszym. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zwrócił ww. wniosek, stwierdzając że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Marszałek wyjaśnił, że polder [...] nie jest polderem przeciwpowodziowym, a tylko do takich ma zastosowanie art. 16 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Na powyższe postanowienie wnioskodawca dnia [...] stycznia 2011 r. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do rozstrzygnięcia. Rozpatrując zażalenie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że stosowanie przepisów działu VIII ustawy - Prawo wodne o odpowiedzialności za szkody ograniczone jest do naprawy szkód, o których mowa w ustawie. Z treści wniosku wynika, że przyczyną szkody będącej przedmiotem wniosku było zalanie wodami powodziowymi gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego, co w opinii wnioskodawców wyczerpuje przesłanki wynikające z art. 16 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. Organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko organu I instancji, że polder [...] nie jest polderem przeciwpowodziowym. Organ wyjaśnił, że polder [...] został zbudowany w celu zintensyfikowania produkcji rolnej, a nie jako urządzenie przecipowodziowe. Późniejsze działania związane z polderem [...] potwierdzają, że nigdy nie był to polder przeciwpowodziowy. Obszar ten posiada inny sposób napełniania i opróżniania niż powszechnie przyjmuje się dla urządzeń wodnych, jakimi są poldery przeciwpowodziowe. Woda rzeki W. wlewa się na obszar nazywany polderem [...] samoczynnie przez przelew wałowy, zlokalizowany na brzegu prawym w jego górnej części. Wlewanie wody następuje, gdy woda w rzece W. osiągnie rzędną [...] m n.p.m., gdyż taką rzędną posiada korona przelewu. Wpływ wody nie jest sterowany, gdyż nie ma tam urządzenia wpustowego takiego jak np. jaz. Podobnie wygląda sytuacja ze spustem wody, który odbywa się samoczynnie do rzeki W. przelewem wałowym znajdującym się w dolnej części polderu, po osiągnięciu przez wodę w polderze rzędnej równej koronie przelewu tj. [...] m n.p.m. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu, zważył że organ I instancji nie mógł wskazać źródła normatywnego, będącego podstawą klasyfikacji polderu [...], albowiem brak jest w systemie prawa krajowego aktów normatywnych regulujących kwestię klasyfikacji polderów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dodał, że art. 186 ust. 1 ustawy - Prawo wodne wyróżnia wśród szkód określonych w ustawie te, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy, wskazując że do dochodzenia roszczeń z nich powstałych poszkodowanym przysługuje jedynie droga sądowa, na potwierdzenie czego powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt III CZP 27/04. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, natomiast ze stanu faktycznego sprawy wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, zatem wniosek należy zwrócić stosownie do art. 66 § 3 kpa. Skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S. Wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji zarzucono naruszenie: a) art. 15 w związku z art. 7 kpa poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy i nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem za organem I instancji, że polder [...] nie jest polderem przeciwpowodziowym; b) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której postanowienie organu I instancji rażąco narusza art. 104 § 1 kpa w związku z art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne poprzez niezałatwienie indywidualnego żądania strony w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, w której przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji; c) art. 66 § 3 kpa poprzez błędne uznanie za organem I instancji, że Marszałek Województwa [...] nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie, w sytuacji w której przepis prawa materialnego wyraźnie przewiduje powierzenie marszałkowi województwa ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania w przypadku zalania podczas powodzi gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wnioskodawca domaga się ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie art. 186 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), które stanowią, że właścicielowi posiadającemu grunty leżące w granicach polderu przeciwpowodziowego, zalanego podczas powodzi, przysługuje od właściciela wody odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie, wobec czego na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji. Prawidłowo organy orzekające uznały zatem za kluczowe dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, czy nieruchomość skarżącego położona jest na terenie polderu przeciwpowodziowego, ponieważ - w myśl powołanych przepisów ustawy Prawo wodne - odszkodowanie ustalane jest w trybie administracyjnym tylko wtedy, gdy szkoda spowodowana została podczas powodzi zalaniem gruntów położonych na terenie polderu przeciwpowodziowego. Organy orzekające ustaliły, iż nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oddzielonym od rzeki W. wałem przeciwpowodziowym, który to teren zwany jest polderem [...]. Spór w rozpatrywanej sprawy dotyczy zatem ustalenia, czy teren ten jest polderem przeciwpowodziowym. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają literalnej definicji pojęcia "polder przeciwpowodziowy". Jedynie w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne - o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przez organ drugiej instancji - wskazano, że przez pojęcie "urządzenia wodne" rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności m.in. poldery przeciwpowodziowe. Polder przeciwpowodziowy jest zatem urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów. Prawidłowo więc organy orzekające skupiły się na ustaleniu, jakim funkcjom polder ten miał służyć i jakim funkcjom polder ten nadal służy. Na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w latach 80 - tych organy orzekające ustaliły, że polder [...] nie był budowany w celu pełnienia funkcji urządzenia, służącego ochronie przeciwpowodziowej, lecz obszar tego polderu miał być intensywnie wykorzystywany rolniczo, jako wynik opracowanej w latach 70 - tych koncepcji melioracji doliny rzeki W. w środkowym jej biegu, która przewidywała wykonanie obwałowań doliny, podzielonych na dziewięć kompleksów, jak również prac melioracyjnych ukierunkowanych na powstanie wielkiego kombinatu rolnego PGR W. Wykonane przewały na wale przeciwpowodziowym tego polderu miały zalewać polder jedynie przy ekstremalnych powodziach. Nie obwałowana bowiem uprzednio Dolina [...] położona w środkowym odcinku rzeki W. przez całe lata retencjonowała wody powodziowe tej rzeki. Budowa zbiornika J. dla zredukowania fal powodziowych rzeki W. umożliwiła podjęcie działań zmierzających do zintensyfikowania produkcji rolnej tego fragmentu doliny. W 1984 r. odstąpiono jednak od państwowego zagospodarowywania terenów polderu, pozostawiając go w prywatnej własności i zmieniając nieco trasę wałów ze względu na brak zgody ze strony niektórych rolników na ich wybudowanie. Pod koniec lat 80 - tych odstąpiono natomiast od zrealizowania pozostałych zadań dotyczących tego terenu ze względu na zmianę polityki rolnej kraju, trudności ekonomiczne oraz ograniczenia związane z postulatami ornitologów w zakresie ochrony doliny rzeki W. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać ustalenia organów, iż polder [...] nie pełni funkcji określonych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne. Ustalenia te oparte są na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Organy orzekające prawidłowo wykazały, iż teren polderu [...] nie stanowi urządzenia wodnego, lecz sam wał przeciwpowodziowy miał służyć oddzieleniu tego polderu od wód rzeki W. przed zalewaniem, z dopuszczeniem zalania wodami wezbranymi jedynie ponad koroną wału, której wysokość spełnia aktualny normatyw techniczny obliczony dla fali powodziowej przewidywanej do wystąpienia raz na sto lat, na co zwrócił uwagę organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Ustalenia i argumentacja zaskarżonego postanowienia wskazują na zapewnienie skarżącemu prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym w takim zakresie, jaki został przewidziany przez obowiązujące przepisy. Organ drugiej instancji - podzielając argumentację organu pierwszej instancji - prawidłowo przyjął, iż pojęcie "polder", w braku jego ustawowej definicji, należy rozumieć w sposób wynikający ze słownikowej definicji, według której, polderem jest depresyjny teren nadmorski, sztucznie osuszony i otoczony groblami w celu ochrony przed zalaniem (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN SA). Dla pełnienia więc funkcji przeciwpowodziowej, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne polder taki musiałby stanowić urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów. Jak wykazały organy orzekające, polder [...] takich funkcji jednak nie pełni, skoro wlewanie się wód rzeki W. do tego polderu nie następuje za pośrednictwem jakichkolwiek urządzeń typu jazy i upusty, lecz w sposób naturalny poprzez przelanie się wody ponad koroną wału, gdy wysokość tej korony uwzględnia falę powodziową mogącą powstać raz na sto lat. Organy orzekające trafnie ustaliły, że zalanie tego polderu wodą w 2010 r. nastąpiło wskutek przelania się fali powodziowej ponad koroną wału, a nie poprzez jakiekolwiek urządzenia służące sterowaniu wpływu i wypływu wody na ten polder. Do uznania za polder przeciwpowodziowy nie jest wystarczające samo wlewanie się wody i to ponad koroną wału przeciwpowodziowego, lecz istotne jest ustalenie sposobu wlewania się tej wody tj. stwierdzenie, czy wlewanie się tej wody na ten teren jest efektem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji. Jakkolwiek więc brak jest ustawowej definicji pojęcia "polder przeciwpowodziowy", organy orzekające prawidłowo ustaliły jego znaczenie za pomocą jego słownikowego rozumienia z uwzględnieniem ustawowej jego funkcji wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne. Podniesiona w skardze ocena charakteru polderu [...] przez Ministra Środowiska oraz w opracowaniu wskazanym przez skarżącego, prawidłowo więc nie została uwzględniona przez organy orzekające, skoro pozostaje w sprzeczności z charakterem tego polderu ustalonym przez te organy na podstawie prawidłowo stwierdzonego stanu faktycznego i z zastosowaniem powszechnie przyjętych i akceptowalnych reguł wykładni przepisów prawa - w tym przypadku przepisów ustawy Prawo wodne. O charakterze polderu [...], jako polderu przeciwpowodziowego nie przesądzają również ustalenia wskazanej w skardze uchwały w sprawie planu miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych - co nie jest równoznaczne z wyznaczeniem w rozpatrywanej sprawie granic polderu przeciwpowodziowego. Ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym, jako polderu przeciwpowodziowego musiałoby bowiem spełniać ustawowe wymagania wynikające z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. określać przeznaczenie terenu polderu [...], jako urządzenia przeciwpowodziowego służącego ochronie przed powodzią mającego charakter inwestycji celu publicznego. Samo oznaczenie terenu polderu [...] w planie miejscowym, jako obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią - co wskazano w skardze - nie stanowi jednak celu publicznego, jak również w żaden sposób nie wyznacza dla tego obszaru funkcji ochrony przed powodzią, a wręcz przeciwnie, potwierdza jedynie zagrożenie tego obszaru powodzią. Stwierdzenie zatem, iż polder [...] nie spełnia ustawowych warunków zaliczenia go do urządzeń wodnych nakazywało uznanie, iż polder ten nie jest polderem przeciwpowodziowym, dlatego organy orzekające prawidłowo zwróciły wniosek skarżącego na podstawie art. 66 §3 kpa, skoro stan faktyczny objęty tym wnioskiem nie spełnia hipotezy art. 186 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4 i art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Odszkodowanie za zalanie terenu nie będącego polderem przeciwpowodziowym, jak w niniejszej sprawie zostało to wykazane, nie jest bowiem ustalane w trybie administracyjnym, dlatego zgodnie z art. 66 §3 kpa wniosek o jego ustalenie podlegał zwrotowi skarżącym w drodze postanowienia ze względu na brak właściwości Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego potwierdzają jedynie zastosowanie administracyjnego trybu ustalania odszkodowania w odniesieniu do polderów przeciwpowodziowych. Ponieważ organy orzekające w sprawie prawidłowo wykazały, iż polder [...] nie jest polderem przeciwpowodziowym, orzeczenia te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.