I SA/Wa 304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w I., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Powiat I. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, dla której wskazano, że od dnia 1 stycznia 1999 r. zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat I. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [..] ha, obręb nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, dla której wskazano, że od dnia 1 stycznia 1999 r. zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Od decyzji tej odwołał się Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w I. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność K. F. i W. F. na prawach wspólności ustawowej. Na podstawie aktu notarialnego dnia [...] listopada 2003 r., Rep. [...] prawa do przedmiotowej działki nabyła M. G. Organ wskazał, że przepis art. 73 odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. Zdaniem Ministra, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie odnosi się do zajęcia nieruchomości pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie. Zajęcie, o którym mowa w art. 73 odnosi się do drogi publicznej - istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz wewnętrzną (art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r.). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego i ogólnie dostępna stanowi drogę publiczną. Aby zatem droga posiadała status drogi publicznej musiała zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1. W ocenie Ministra, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nie została zajęta pod drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Ulica [...] w I. nie została objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej, a w szczególności nie była objęta rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.). Droga ta bowiem (ulica [...]) nie została wymieniona w załączniku nr 1 tego rozporządzenia. Nie można bowiem uznać, że droga ta jest przedłużeniem drogi nr [...] relacji ([...]) - granica województwa - [...] (wymienionej w załączniku nr 1), gdyż droga nr [...] stanowi drogę zamiejską, zaś w odrębnym wykazie (wykaz B załącznika nr 1) zostały umieszczone m. in. ulice miejskie w I. zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Minister zauważył, że ulica [...] nie została umieszczona w wykazie tych ulic. W ocenie organu, nie można również uznać, aby kategoria drogi publicznej ulicy Orłowskiej wynikała z uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż uchwała ta nie stanowi aktu nadającego drogom kategorię dróg publicznych, a została wydana jedynie w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich. Wobec powyższego Minister uznał, że brak nadania drodze kategorii drogi publicznej jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe przejęcie prawa własności nieruchomości w trybie art. 73, co wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Powiat I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W skardze Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy obu instancji uznały, że pojęcie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest tożsame z zaliczeniem do drogi publicznej według przepisów obowiązującej w tej dacie ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych Ministrów, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich i wykazu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. Zdaniem strony inne dowody przeprowadzone w sprawie wskazują, iż chodnik istniał przed 31 grudnia 1989 r. (oględziny w wyniku których stwierdzono, że w nieruchomości znajdują się urządzenia wskazujące na ich istnienie od dawna). Dowodem pośrednim jest też uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] opiniująca zaliczenie dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, w której wymieniona jest ulica [...]. Zdaniem skarżącego, bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. miało miejsce zajęcie nieruchomości pod drogę. Kolejni zarządcy drogi ją utrzymywali, lecz nie zachowały się z tego tytułu dokumenty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że skoro ul. [...] położona w granicach administracyjnych Miasta I. nie została wymieniona w pkt B (ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich) załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich (...), obejmującego wykaz dróg wojewódzkich w województwie bydgoskim, to wobec tego nie ma ona formalnie statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uszło uwadze organu, że dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest odwołanie się do treści przepisu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Przepis ten przewiduje, że ulica (a więc droga położona na terenie zabudowanym miasta) leżąca w ciągu drogi należącej do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, należy do tej samej kategorii, co ta droga. Z wówczas obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zatem, że ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Zdaniem Sądu, warunkiem działania przepisu art. 2 ust. 2 jest to, aby ulica była położona w ciągu drogi publicznej, przez co należy rozumieć to, że droga publiczna i ulica w dniu 31 grudnia 1998 r. były faktycznie połączone w taki sposób, iż razem tworzyły jeden nieprzerwany i ogólnodostępny odcinek komunikacyjny, o parametrach technicznych właściwych dla danej kategorii drogi publicznej. Wbrew temu co twierdzi Minister Infrastruktury dla uznania ciągłości komunikacyjnej drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji [...] i ulicy [...] nie miał znaczenia zawarty w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich (...) prawny podział dróg wojewódzkich w województwie bydgoskim na drogi zamiejskie (pkt A) i ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich (pkt B). O tym czy, droga publiczna i ulica tworzyły jeden korytarz drogowy decyduje bowiem kryterium faktyczne i funkcjonalne. W ocenie Sądu, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kontem opisanego wyżej zagadnienia świadczy o tym, że Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury nie dokonali dokładnej i wszechstronnej analizy przesłanki z art. 73 ust. 1, dotyczącej zajęcia ul. [...] pod drogę publiczną. Wobec tego decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [..] i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...], biorąc pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy droga Nr [...] i ul. [...] spełniają warunki jednego ciągu komunikacyjnego. Jeżeli okaże się, że w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r. ul. [...] leżała w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji [...] i wobec tego miała status drogi wojewódzkiej, to organ wyjaśni i oceni wszystkie przesłanki zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a następnie – w zależności od okoliczności – wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.