II GSK 2096/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. M. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 286/11 w sprawie ze skargi T. P. M. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad naliczania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2) zasądza od gminy D. na rzecz T. P. M. w M. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 286/11, oddalił skargę T. P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia na terenie gminy D. Sąd I instancji jako podstawę przyjął następujące okoliczności. Rada Miejska w D. w dniu [...] grudnia 2007 r. podjęła na podstawie art. 80 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej u.s.o.) uchwałę nr [...]. W uzasadnieniu uchwały określiła, że dotacja dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenia w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący – T. P. M., powołało się na art. 80 ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym szkoły o jakich mowa w art. 80 ust. 1 tej ustawy otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Rada Miejska w D. nie uwzględniła powyższego wezwania, w uzasadnieniu podnosząc, że Miasto i Gmina D. nie prowadzi szkół tego samego typu, jakie prowadzi skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 286/11, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 80 u.s.o. przedszkola, szkoły i placówki publiczne wymienione w art. 79 tej ustawy prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. Art. 80 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że szkoły wymienione w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Sąd I instancji stwierdził, że Publiczna Szkoła Podstawowa w M. prowadzona przez T. P. M. została założona nie przez jednostkę samorządu terytorialnego, w oparciu o art. 58 § 3 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inna niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu. Jest to zatem szkoła innego rodzaju niż szkoła założona i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Szkoła prowadzona przez T. P. M., z racji prowadzenia jej przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, jest szkoła innego rodzaju niż publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę D. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstawy prawnej by Rada Miejska w D. orzekła o ustaleniu przedmiotowej dotacji w wysokości równym wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku szkoły prowadzonej przez skarżącego podstawą ustalenia wysokości dotacji mogła być tylko i wyłącznie kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę kasacyjną wniosło T. P. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o. poprzez przyjęcie, że Publiczna Szkoła Podstawowa prowadzona przez T. P. M. jest szkoła innego rodzaju i typu niż publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Miasto i Gminę D. w konsekwencji czego Sąd błędnie przyjął, iż określenie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wydanej w przedmiocie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia na terenie Gminy D., wysokości tej dotacji w innym wymiarze niż placówkom prowadzonym przez tą Gminę jest zgodne z regułą ustalania dotacji w tym przepisie statuowaną, gdy w istocie tak nie jest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. przyjmuje bowiem jako kryterium ustalenia "innego rodzaju szkoły" dla ustalenia wysokości dotacji na każdego ucznia to, jaki podmiot szkołę prowadzi, gdy kryterium takie jest nieznane regulacjom ustawy o systemie oświaty, w zakresie ustalania wysokości takiej dotacji; 2. prawa materialnego – art. 7 u.s.o. poprzez błędne przyjęcie, że wskazana regulacja tej ustawy – statuująca kryteria, których wypełnianie stanowi uznanie szkoły – w tym podstawowej prowadzonej przez T. P. M. – za podstawową szkołę publiczną nie mają znaczenia dla ustalenia, czy szkoła ta jest szkołą tego samego rodzaju co publiczne szkoły prowadzone przez Gminę D., gdy dopełnienie tych kryteriów przez szkołę podstawową prowadzoną przez kasatora czyni ją publiczną szkoła podstawową tego samego rodzaju co publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę D.; 3. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania zapisów zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia praw T. P. M. także w świetle zapisów statutu prowadzonej przez Towarzystwo szkoły – statutu identycznego w swych regulacjach z zapisami statutu szkół prowadzonych przez Gminę D. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zaniechał zbadania, czy zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie wskazywanym przez kasatora przyjęte zostały w tym akcie prawa miejscowego tak, by dopełniony został wymóg spójnej jego regulacji z zapisami ustawy o systemie oświaty, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawie o systemie oświaty w przypadku ustalania dotacji oświatowej nie jest znane kryterium podmiotu prowadzącego szkołę, którym to kryterium posłużył się Sąd I instancji. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić wysokość dotacji oświatowej na każdego ucznia, od tego jaki podmiot prowadzi szkołę, byłoby to wyraźnie wskazane w przepisach ustawy. Zdaniem kasatora ustawowa regulacja dająca możliwość prowadzenia szkoły różnym podmiotom czyni oczywistym- przy równych obowiązkach – równe prawa, w tym prawo do takiej samej dotacji oświatowej na ucznia. Przy wykładni zastosowanej przez organ w zaskarżonej uchwale i Sad I instancji żaden inny podmiot nie uzyskałby dotacji w kwocie równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, ale odniesienia się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 3 u.s.o. jest w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 80 ust. 3 u.s.o. należy dekodować normę, iż szkoła publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, z tego tylko względu, jest szkołą innego rodzaju niż szkoła prowadzana przez jednostkę samorządu terytorialnego. Takie rozumienie tego przepisu pozbawia ten przepis jakiegokolwiek znaczenia prawnego, ponieważ z góry zakłada, że podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przy takim rozumieniu art. 80 ust. 3 u.s.o. przepis ten byłby zbędny. Brzmienie tego przepisu, zarówno zdanie pierwsze, jak i drugie, wyraźnie wskazuje na dwie możliwe sytuacje. Pierwszą, gdy podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju co szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, oraz drugą, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Z tego już wynika, że typ i rodzaj szkoły, o których mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. nie zależy od tego czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego, czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 u.s.o. zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Regulacja taka ma swoje umocowanie właśnie w tym, że prowadzenie szkół publicznych odpowiedniego typu i rodzaju jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego, który to obowiązek może być prowadzony zastępczo przez prowadzenie szkół publicznych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumieniem art. 80 ust. 3 u.s.o. przemawia dodatkowa analiza przepisów art. 2, art. 7 i art. 9 u.s.o. W przepisach tych, zwłaszcza w art. 2, wyraźnie wskazuje się, że szkoły podstawowe jako typ szkoły mogą być szkołami różnego rodzaju (specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego). Nie jest więc zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, iż pojęcie "rodzaj szkoły" nie zostało sprecyzowane w ustawie w jakikolwiek sposób, wobec czego należy uznać, że jest używane w ustawie w znaczeniu potocznym, przy czym w uzasadnieniu wyroku w żadnej mierze nie wskazano co może oznaczać rodzaj szkoły w znaczeniu potocznym przy wykładni art. 80 ust. 3 u.s.o. Wadliwe stanowisko, co do wykładni art. 80 ust. 3 u.s.o., przyjęte w zaskarżonym wyroku oznacza, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było wyjaśnienie czy Miasto i Gmina D. prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju jak szkoła publiczna prowadzona przez skarżące T. P. M. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie wymaga przedstawienia stosownych materiałów i stanowisk przez gminę i skarżące stowarzyszenie. Z tego względu także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.