II OSK 2187/11

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1505/10 w sprawie ze skargi M. Ł. i A. Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz M. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Wskazaną decyzją organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy "drogi dojazdowej", przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w M., na działce nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie [...], w Radomsku przy ul. P. Organ ustalił, że inwestor wykonał utwardzenie nawierzchni gruntu na podstawie zgłoszenia z dnia 20 kwietnia 2010 r., zakres prac wykraczał wprawdzie poza zakres ujęty w zgłoszeniu, ale po interwencji organu nadzoru budowlanego roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł M. Ł. podnosząc, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, jako że roboty budowlane rozpoczęto 13 maja, a nie 21 maja, co powoduje, że dokonane w tym przedmiocie zgłoszenie jest nieskuteczne. Nadto, zdaniem strony, organ błędnie przyjął, iż roboty budowlane polegały na utwardzeniu terenu, bowiem technika prowadzenia robót jak również posiadana przez stronę opinia budowlana niezbicie wskazują, że inwestor wykonał drogę i to przeznaczoną dla samochodów ciężarowych. W tej sytuacji roboty powinny być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Zatem ominięto procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, co powoduje, że ww. decyzja narusza prawa strony w ten sposób, że nie uwzględnia badania norm hałasu, drgań i odległości od granicy posesji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2010 r. podczas przeprowadzonych oględzin ustalono, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. dokonała utwardzenia terenu na należących do niej działkach nr [...] i [...] w R., na obszarze 54,70 x 6,00 m i na obszarze 18,00 x 6,00 m. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że w dniu [...] maja 2010 r. ściągano błoto z terenu celem zgromadzenia materiałów na placu, a w dniu [...] maja 2010 r. rozpoczęto korytowanie pod wykonanie robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu robót z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sporządzony z dokonanych czynności protokół został podpisany bez uwag przez przedstawicieli inwestora uczestniczących w oględzinach. Nadto ustalono, że faktycznie wykonane utwardzenie wykroczyło poza zakres robót przewidzianych w zgłoszeniu. W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku, postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] maja 2010 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał, prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez [...] Spółkę z o.o. przy utwardzeniu nawierzchni działki nr [...] i zobowiązał Spółkę do przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. [...] czerwca 2010 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W czasie przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2010 r. ponownych oględzin ustalono, że przedmiotowe utwardzenie terenu doprowadzono do zgodności z dokonanym zgłoszeniem robót. Konkludując organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem części terenu działki nr [...], należącej do [...] Spółki z o.o., przy użyciu tłucznia kamiennego, co wynika jednoznacznie z oceny technicznej wykonanej przez mgr inż. G. P. Z treści opinii wynika też, że utwardzona nawierzchnia stanowi alternatywny dojazd do obiektu handlowego dla samochodów dostawczych. Dalej organ zauważył, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zalicza się między innymi drogi, a pod pojęciem drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale także wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowana do ruchu środków transportu oraz poruszania się ludzi i zwierząt. Oznacza to, że dla zakwalifikowania przedmiotowego utwardzenia terenu stanowiącego trasę komunikacyjną do obiektu handlowego niezbędne byłoby wykazanie, że oprócz robót polegających na ułożeniu warstw tłucznia kamiennego na wytyczonym pasie działki nr [...] wykonano także prace, w wyniku których wykonaną trasę komunikacyjną wyposażono w urządzenia techniczne. Organ ustalił, że spornego utwardzenia terenu w postaci szlaku komunikacyjnego, stanowiącego, bądź mogącego stanowić dojazd do obiektu handlowego nie wyposażono w jakiekolwiek urządzenia techniczne, a zatem nie można go zaliczyć do kategorii dróg w rozumieniu ww. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tego względu, wbrew stanowisku strony odwołującej się, wykonanie tego utwardzenia nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, lecz stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi, której to czynności dokonano. Nadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgłoszenia przedmiotowych robót, polegających na utwardzeniu terenu dokonano w dniu 20 kwietnia 2010 r., a do robót budowlanych polegających na niwelowaniu terenu pod utwardzenie przystąpiono w dniu 14 maja 2010 r., czyli przed upływem do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jednakże organ ten jak wynika z akt sprawy nie wniósł takiego sprzeciwu w ustawowym terminie, a ustawa Prawo budowlane nie przewiduje sankcji za rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Nadto wynik oględzin przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 9 lipca 2010 r. potwierdza, że przedmiotowe utwardzenie terenu jest zgodne z dokonanym w Starostwie Powiatowym w Radomsku w dniu [...] kwietnia 2010 r. zgłoszeniem robót, co powoduje że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję M. L. i A. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1505/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. i A. Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Łodzi z [...] października 2010 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Sąd wywodził, że skarga jest uzasadniona, a jej zarzuty trafne. Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że inwestycja kwestionowana przez skarżących podlega zgłoszeniu, czy też reżimowi pozwolenia na budowę w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. Inwestor zgłosił roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w dniu [...] kwietnia 2010 r. Ustalenia organów co do daty rozpoczęcia robót nie pokrywają się z dowodami zgromadzonymi w aktach. W uzasadnieniu decyzji organ wprawdzie wskazuje na niwelowanie terenu wykonywane już w dniu [...] maja, ale nie wyciąga z tego faktu właściwych wniosków. Pomija przy tym fakt, że skarżący już w piśmie datowanym na 9 maja 2010 r. powoływał się na rozpoczęcie inwestycji i wnosił o jej natychmiastowe wstrzymanie. Pomija też milczeniem znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną, która wydaje się potwierdzać zarzuty skarżących, że prace prowadzono już w dniu [...] maja 2010 r. Powyższe uchybienia same w sobie nie przesądzają jeszcze o ocenie rozstrzygnięcia, ale dowodzą, że organy nie oceniły całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 k.p.a.). Ponadto nawet na podstawie tych błędnych ustaleń organy nie wyciągnęły właściwych wniosków. Z regulacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wprost wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Zgłoszenie staje się zatem skutecznie dokonane z upływem terminu 30 dni. Z tego względu nie sposób podzielić oceny organu odwoławczego, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują sankcji za rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu do złożenia sprzeciwu. Należy ustalić, czy w sytuacji rozpoczęcia robót przed upływem terminu, jak wskazano wyżej, nie stają się one robotami prowadzonymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, a tym samym prowadzonymi w warunkach samowoli budowlanej. W razie ujawnienia takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z podnoszonymi w toku postępowania zarzutami skarżących, że w istocie wybudowano drogę z pominięciem decyzji o pozwoleniu na budowę należało też wnikliwie ustalić faktyczny zakres inwestycji. W utrwalonym orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji. Zwłaszcza, gdy owo zgłoszenie stanowi próbę pominięcia procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Innymi słowy, aby można było mówić o skuteczności zgłoszenia, musi ono dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie takie zgłoszenie jest próbą obejścia prawa. W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Bezspornie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, objęte jest natomiast obowiązkiem zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt Prawa budowlanego). Jednakże w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie teza organów, zawarta w uzasadnieniach decyzji, iż doszło do takiego właśnie utwardzenia a nie – jak twierdzą skarżący bud drogi – budzi poważne wątpliwości. W tym kontekście zasadny jest zarzut skarżących, że organy nie oceniły rzeczywistego charakteru robót. Wykonane utwardzenie gruntu w rzeczywistości wykorzystywane jest jedynie jako droga dojazdowa dla ciężkich samochodów dostawczych i miejsca postojowe. Nawet organ prowadził postępowanie w sprawie "drogi dojazdowej" a nie utwardzenia terenu. Co więcej – ze złożonego przez inwestor dokumentu – inwentaryzacji wykonanych robót – wynika, że wykonana "utwardzona" nawierzchnia stanowi alternatywny dojazd do obiektu handlowego dla samochodów dostawczych. Dojazd został wykonany w technologii drogi nawierzchni nieulepszonej grubości 17 cm, wbudowane materiały spełniają wymagania Polskich norm i specyfikacji wykonania robót drogowych. Zastosowana konstrukcja nawierzchni drogi będzie przenosiła oddziaływania i wpływy mogące występować podczas budowy i użytkowania drogi. Trwałość zastosowanych rozwiązań jest wystarczająca dla założonej funkcji i sposobu eksploatacji. Przedmiotowa nawierzchnia jest przeznaczona do postoju pojazdów i jako droga alternatywna. Zastosowane rozwiązania pozwalają na odprowadzanie wody z drogi, która częściowo infiltruje przez nawierzchnię tłuczniową". Skoro tak, to nietrafne są argumenty inwestora, że wykonane utwardzenie nie odpowiada definicji drogi, jaką ustawodawca zawarł w ustawie gdyż nie zostało wyposażone w urządzenia techniczne, co statuuje zdaniem inwestora dany obiekt jako drogę. Przy czym inwestor nie wskazuje, o jakie urządzenia techniczne chodzi. W powołanym przez uczestnika wyroku z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie OSK 1400/04 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przez wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Jest to zatem pojęcie szerokie. Przy czym równie istotne jest wyposażenie drogi w urządzenia techniczne, jak i przystosowanie do ruchu środków transportu. To że budowa będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jest dostosowana do ruchu środków transportu i to wielkogabarytowych, nie budzi wątpliwości. To, czy została wyposażona w odpowiednie urządzenia techniczne nie zostało ustalone przez organy, choć z inwentaryzacji wykonanych robót wynika, że posiada wszelkie elementy niezbędne do pełnienia funkcji drogi. Już z tych danych wyraźnie wynika, że trafne są zarzuty skarżących, iż organ nadzoru budowlanego nie dostrzega, że zakres prac podanych w zgłoszeniu (abstrahując od terminu rozpoczęcia robót) a prac wykonanych to dwa odmienne stany faktyczne, a inwestor doprowadził do obejścia prawa. W sytuacji, gdy jak wskazano wyżej wykonane utwardzenie wykorzystywane jest jako droga dojazdowa dla ciężkich samochodów dostawczych, w dodatku, jak wynika z akt, zostało wykonane przy użyciu materiałów i w technologii drogi, a więc z myślą o tejże funkcji, rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie –umorzenie postępowania wobec ustalenia, że wykonane roboty odpowiadają zgłoszeniu z 20 kwietnia 2010 r. – nie mogą się ostać. Są bowiem oparte na wnioskach nieznajdujących potwierdzenia w dokumentach załączonych w sprawie. Jak wcześniej wskazano, organy nadzoru budowlanego winny rozważyć, czy dokonanie zgłoszenia nie nastąpiło z obejściem prawa a inwestycja nie jest drogą podlega reżimowi pozwolenia na budowę, co obligowało je do uruchomienia procedur, o których we wcześniejszej części rozważań była mowa. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). [...] spółka z o.o. z siedzibą w M. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) przepisu art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi pomimo faktu, iż A. Ł. nie zaskarżyła decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku, a więc nie wyczerpała toku postępowania przed organami administracji nie zaskarżając decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wprost wynika z treści rozstrzygnięcia decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 2) przepisu art. 3 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie przez WSA sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym z uwagi na niedokładne zbadanie oraz niepełne i błędne ustalenie przez WSA stanu faktycznego sprawy. WSA przyjął, wbrew dokumentom znajdującym się w aktach sprawy, że roboty budowlane wykonane przez Uczestnika stanowiły budowę drogi, a nie utwardzenie terenu, a ponadto, że nie zostało w sprawie ustalone czy droga wykonana przez Uczestnika jest wyposażona w odpowiednie urządzenia techniczne a pomimo tego, zdaniem WSA, roboty wykonane przez Uczestnika zgodnie z inwentaryzacją, posiadają wszelkie elementy niezbędne do pełnienia funkcji drogi, co powoduje, iż uzasadnienie orzeczenia jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony sąd ten podnosi, że okoliczność nie została ustalona w toku postępowania administracyjnego, a z drugiej strony podnosi, iż wykonane roboty budowlane wyczerpują definicję drogi; 3) przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oddalenia skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi A. i M. L. i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku oraz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i: – uznanie przez WSA, iż organy te ustaliły stan faktyczny sprawy niezgodnie z stanem rzeczywistym sprawy, podczas gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez te organy zgodnie z art. 77 § 1, 80 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a więc nieuprawnionym i błędnym przyjęciem przez WSA, że roboty wykonane przez Uczestnika wyczerpują definicję budowy drogi określoną w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a więc mają inny zakres niż roboty rzeczywiście dokonane przez Uczestnika, podczas gdy charakterystyka wykonanych robót świadczy o tym, iż mają one jednak charakter określony w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, dla których zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, – błędnym uznaniu, iż dla zakwalifikowania danych robót budowlanych jako budowy drogi (budowli) wymagającej pozwolenia na budowę, istotna jest funkcja jaką ma pełnić utwardzony teren, a nie jest już istotne czy obiekt jest jednocześnie wyposażony w odpowiednie urządzenia techniczne takie jak przepusty i odwodnienia, gdy tymczasem obiekt takich urządzeń nie zawiera, co stanowi także naruszeniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, – uznanie, że roboty wykonane przez uczestnika wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia. Powyższe naruszenia procedury mają istotne znaczenie dla sprawy, gdyż spowodowały przyjęcie przez WSA i: 1. uwzględnienie skargi pochodzącej od osoby, która nie wyczerpała środków zaskarżenia przed organem administracji, a która winna być odrzucona, 2. uwzględnienie skargi, która winna być oddalona z uwagi na fakt, iż stan faktyczny sprawy został przez organy administracji ustalony prawidłowo, a więc roboty wykonane przez Uczestnika powinny być kwalifikowane nie jako roboty związane z budową budowli – drogi, ale jako roboty związane z utwardzeniem gruntu na działce budowlanej, czego efektem z kolei powinno być uznanie, że dla zgodnego z prawem wykonania takich robót wystarczy zgłoszenie zamiaru wykonywania tych robót, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę jak to przyjął WSA, 3. z uwagi na błędne ustalenie przez WSA, iż organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, doprowadziło to do uchylenia decyzji i wskazania, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisów art. 3 pkt 3, art. 28, art. 49b ust. 1 lub 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które nie mogą być podstawą wydania orzeczenia przy zaakceptowaniu stanu faktycznego ustalonego w trakcie postępowania administracyjnego czyli stanu, który wymaga jedynie zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez: 1) jego błędną wykładnię, tj. błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że utwardzenie powierzchni nieruchomości budowlanej poprzez wysypanie tłucznia i bez budowy na tej nieruchomości jakichkolwiek urządzeń technicznych takich jak przykładowo przepusty, odwodnienia, roboty geodezyjne, stanowi o budowie drogi, która jako budowla wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 2) niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w sprawie art. 28 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z uwagi na uznanie przez WSA, że wykonane utwardzenie gruntu wymagało pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w sprawie winien mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na fakt, iż wykonane roboty mają charakter utwardzenia terenu a nie wzniesienia budowli. Na tych podstawach wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od [...] spółka z o.o. z siedzibą w M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona do sądu decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] października 2010 r. nr [...] została wydana w wyniku wykorzystania prawa odwołania. Otwierało to prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. Sąd w sprawie zastosował środek wobec zaskarżonej decyzji na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Podstawowe znaczenie dla skuteczności prawnej ma zachowanie ustawowego terminu rozpoczęcia wykonywania robot budowlanych. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wskazał, że w sprawie ta istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność faktyczna nie została w sposób pełny ustalona oraz, że organ pominął wynikające z naruszenia ustawowego terminu, przewidziane przepisami prawa, konsekwencje prawne. Zasadnie wywiódł, że nie ma podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Dotyczy to też wyczerpującego ustalenia zakresu robót budowlanych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.