VI SA/Wa 2282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2010 r. brak numeru w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania M. W. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia [...] września 2009 r., postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze. Do wydania uchwały doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. postanowiła niedopuścić apl. adw. M. W. do egzaminu adwokackiego. W dniu [...] października 2009 r. M. W. złożył odwołanie od tej uchwały, które cofnął pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Czynność ta nie znalazła odzwierciedlenia w żadnym rozstrzygnięciu proceduralnym, w szczególności nie doszło do umorzenia postępowania odwoławczego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. M. W. złożył pismo zawierające wniosek o rozpoznanie odwołania z dnia [...] października 2009 r. Stwierdził w nim, że cofnięcie odwołania nastąpiło w sytuacji "braku pełnej swobody do podjęcia decyzji". W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej akt cofnięcia odwołania, o ile zaskarżona decyzja nie narusza prawa lub interesu społecznego, wywołuje skutki proceduralne w postaci uprawomocnienia się rozstrzygnięcia I-instancyjnego. "Cofnięcie cofnięcia odwołania" może być skuteczne i spowodować konieczność rozpoznania środka odwoławczego, gdy ten akt następuje przed upływem terminu do złożenia odwołania. Wówczas może ono być traktowane jako odwołanie "powtórne", złożone z zachowanie ustawowego terminu zaskarżenia. M. W. swoją dyspozycje w zakresie odwołania zmienił po przeszło roku od chwili jego cofnięcia. Czynność ta, zdaniem Prezydium, nie może być uwzględniona jako skuteczna, zaś postępowania odwoławcze w tej sytuacji podlega umorzeniu. Prezydium Naczelnej rady Adwokackiej stwierdziło, że uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia [...] września 2009 r. o niedopuszczeniu M. W. do egzaminu adwokackiego jest zgodna z prawem, a jej utrzymanie w mocy nie narusza interesu społecznego. Skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2010 r. złożył M. W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 137 kpa przez błędną interpretację ustalającą, że skarżący wycofał "cofnięcie odwołania" po terminie, 2. art. 107 § 1 kpa przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 3. art. 8, 107 § 3 kpa przez niewskazanie podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia, że uchwała z dnia [...] września 2009 r. jest zgodna z prawem, a jej utrzymanie w mocy nie narusza interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosiło o jej oddalenie, przywołując argumentacje zawarta w zaskarżonej uchwale. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. M. W. wskazał na okoliczności, w jakich podejmował decyzję o cofnięciu odwołania. Powołał się na zapewnienie ze strony członków ORA w [...] o możliwości zakończenia aplikacji po uzupełnieniu szkolenia. Skarżący owo zapewnienie ocenił jako wiarygodne i rozsądne. Brak umożliwienia mu uzupełnienia szkolenia uznał za wprowadzenie go w błąd, w efekcie czego uchylił się od skutków oświadczenia o cofnięciu odwołania. Strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostało umorzone. W niniejszej sprawie umorzenie postępowania nastąpiło dopiero [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (uchwałę) administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała, na co zwrócił uwagę skarżący w skardze, nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jej uzasadnienie dowodzi, iż podstawą prawną umorzenia postępowania odwoławczego stanowił art. 137 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i 105 kpa. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uznało, że M. W. skutecznie cofnął odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia [...] września 2009 r. o niedopuszczeniu go do egzaminu adwokackiego. Zaskarżona uchwała jest, zdaniem organu, zgodna z prawem i nie narusza interesu społecznego. Zatem zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dn. 22.08.2000r. sygn. II SA/Ga 1857/98, wyrok NSA z dn. 3.12.1998r. sygn. I SA 440/98). W każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. W odniesieniu do powyższych rozważań należało przyjąć, że skoro organ odwoławczy uznał, iż skarżący dokonał skutecznego cofnięcia odwołania, to winien dokonać również oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku oceny decyzji I instancji w zakresie jej zgodności z prawem jak i interesem społecznym. W uzasadnieniu odwołania od uchwały ORA w [...] z dnia [...] września 2009 r. skarżący przywołuje argumenty na poparcie odwołania i wniosku o uchylenie uchwały organu I instancji. Tymczasem organ odwoławczy nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej na analizę podjętej uchwały przez ORA w [...] w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego, mimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów, ograniczając się do zacytowania przesłanki ustawowej. Odnosząc się natomiast do skuteczności cofnięcia oświadczenia o cofnięciu odwołania jako złożonego "z barku pełnej swobody do podjęcia decyzji", z pisma skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. wynika natomiast, iż było ono złożone pod wpływem błędu, to podnieść należy, że wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego takiej instytucji jak "odwołanie oświadczenia o cofnięcia odwołania" nie przewidują, jednakże w doktrynie przyjęte zostało, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu." (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W świetle powyższego stwierdzić należy, że ocenę skuteczności złożenia oświadczenia woli, tj. ewentualnego odwołania cofnięcia odwołania należało dokonać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, tj. przepisów Działu IV, zatytułowanego "Wady oświadczenia woli". Organ odwoławczy tej oceny nie dokonał, błędnie przyjmując, iż "cofnięcie cofnięcia odwołania" może być skuteczne i spowodować konieczność rozpoznania środka odwoławczego, gdy ten akt następuje przed upływem terminu do złożenia odwołania. Wówczas może ono być traktowane jako odwołanie "powtórne", złożone z zachowanie ustawowego terminu zaskarżenia. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż "cofnięcie cofnięcia odwołania" jest dopuszczalne do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone wobec cofnięcia odwołania. Jednakże ocena skuteczności złożonego odwołania o cofnięciu odwołania winna zostać dokonana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli. Z okoliczności sprawy nie wynika, organ tego nie ustalił, czy skarżący złożył swoje odwołanie pod wpływem błędu, przymusu lub podstępu. W ogóle nie rozważał takiej instytucji. Rzeczą organu, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie więc ocena, czy uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które też jest oświadczeniem woli jest skuteczne, ma uzasadnione podstawy, czy też jest bezpodstawne. Przed umorzeniem postępowania wobec jego cofnięcia, obowiązkiem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej będzie ocena uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej, czy poprzez umorzenie postępowania ze względu na cofnięcie odwołania (art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w obrocie prawnym nie pozostałaby decyzja (uchwała) naruszająca prawo lub interes społeczny. W rezultacie, jeżeli organ ustali, że doszłoby do tego rodzaju skutków, to wówczas czynność cofnięcia odwołania nie wywoła zamierzonego przez stronę skutku, a organ przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Tym samym, treść art. 137 k.p.a., odwołując się do kryterium legalności, realizuje w tej części ogólną zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu ustanowioną w pierwszej normie prawnej zawartej w art. 7 k.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności" (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8. wydanie, C.H. Beck 2006, str. 65, teza 1.). Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.